Ủy ban quản lý vốn NN bộc lộ bất cập: Khi mô hình tổ chức, quyền năng và nhiệm vụ thiếu rõ ràng…

(Pháp lý) . Siêu Ủy ban quản lý vốn nhà nước chính thức ra mắt ngày 30/9/2018 và đã tiếp nhận 19 tổng công ty, tập đoàn kinh tế. Siêu Ủy ban quản lý vốn chủ sở hữu gần 1 triệu tỷ đồng, tổng tài sản khoảng 2,3 triệu tỷ đồng, chiếm 2/3 tổng tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, sau hơn 1 năm hoạt động, nhiều bất cập đã bộc lộ, cần phải thay đổi, đặc biệt cần phải soi chiếu lại quyền năng và nhiệm vụ của cơ quan này so với các qui định của pháp luật về đầu tư và quản lý vốn nhà nước…

Chức năng, nhiệm vụ quá lớn

Theo Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29 tháng 09 năm 2018 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp) thì Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp là cơ quan thuộc Chính phủ; được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên theo quy định của pháp luật.

Chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban là: Xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện chiến lược, kế hoạch, chương trình; Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan đại diện chủ sở hữu theo quy định của pháp luật gồm: Tham mưu, giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện các quyền, trách nhiệm đối với doanh nghiệp do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu: Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp; tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể và yêu cầu phá sản doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; điều chỉnh vốn điều lệ của doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập…vv.

Ủy ban còn thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ giao Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu: Quyết định vốn điều lệ khi thành lập và điều chỉnh vốn điều lệ trong quá trình hoạt động của doanh nghiệp, trừ các doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; Quyết định thành lập, tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể, yêu cầu phá sản doanh nghiệp theo quy định của pháp luật và theo đề án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp đã được phê duyệt; Quyết định quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, chấp thuận từ chức, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu, tiền lương, thù lao, tiền thưởng và quyền lợi khác của Chủ tịch Hội đồng thành viên, thành viên Hội đồng thành viên

Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu.

Đề xuất Bộ Tài chính trình Chính phủ ban hành, sửa đổi, bổ sung Quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp; ban hành, sửa đổi, bổ sung Quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp theo thẩm quyền; phê duyệt để Hội đồng thành viên ban hành Quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp theo thẩm quyền quy định tại điều lệ của doanh nghiệp.

Ủy ban còn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thuộc Chính phủ theo quy định của pháp luật.

Với chức năng, quyền hạn như vậy, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp quả là một “siêu Ủy ban” như báo chí và các chuyên gia xác định. Tuy nhiên, sau hơn 1 năm kể từ khi 19 tập đoàn và tổng công ty nhà nước thì những bất hợp lý đã bộc lộ, gây bất lợi cho quản lý cũng như sự phát triển của doanh nghiệp.

Những bất cập đã bộc lộ

Mới đây, trong cuộc họp với Tổ công tác của Thủ tướng, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng phản ánh, vướng mắc lớn nhất là thẩm quyền phê duyệt dự án của cơ quan đại diện chủ sở hữu chưa được quy định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến nhiều cách hiểu không thống nhất trong nội bộ Ủy ban, giữa các bộ, ngành và các doanh nghiệp. Khó khăn kiểu này cũng được một số doanh nghiệp như Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, Vietnam Airlines nêu ra tại cuộc họp.

Cuối năm 2018, Bộ GTVT là nơi bàn giao sớm nhất quyền đại diện vốn chủ sở hữu tại 5 doanh nghiệp: Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines), Tổng công ty Đường cao tốc Việt Nam (VEC), Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (VNR), Tổng công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines) và Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) sau quyết định của Chính phủ về việc thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước (CMSC) nhằm tách bạch quyền quản lý vốn nhà nước và quyền quản lý chuyên ngành đối với các doanh nghiệp.

Sự hào hứng ban đầu của cuộc chuyển giao nhanh chóng đi qua. Vì mục tiêu là sau khi tách bạch, các doanh nghiệp dưới sự quản lý của CMSC , kì vọng sẽ hoạt động hiệu quả hơn, nhưng thực tế cho thấy đồng vốn trong mô hình mới đã không phát huy được hiệu quả.

Vướng mắc lớn nhất là thẩm quyền phê duyệt dự án của cơ quan đại diện chủ sở hữu chưa được quy định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến nhiều cách hiểu không thống nhất trong nội bộ Ủy ban, giữa các bộ, ngành và các doanh nghiệp

Báo chí đã phản ánh việc Tổng Cty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) sau khi chuyển về UBQLV, các dự án cao tốc dở dang của VEC đã gặp nhiều vướng mắc. Lãnh đạo VEC cho biết: Về mặt danh nghĩa, Quốc hội đã phân bổ vốn từ ngân sách cho VEC, tiền đã có nhưng khi về UBQLV dòng vốn đó bị tắc. Do chưa rõ Bộ GTVT hay UBQLV là cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhận và giao vốn cho VEC.

Vì vậy, dự án cao tốc Bến Lức - Long Thành dù đã triển khai hơn 70% khối lượng công việc bị đình trệ, chậm tiến độ, hiệp định vay vốn hết hiệu lực nhưng chưa có cơ quan nào xử lý.

Ngoài VEC thì Tổng Cty Đường sắt (VNR) và Tổng Cty Cảng hàng không (ACV) cũng bị ách tắc tương tự. Với ACV, hiện tại đường băng, đường lăn sân bay Tân Sơn Nhất (TPHCM) và Nội Bài (Hà Nội) đều xuống cấp nghiêm trọng. Từ năm 2017, ACV đã báo cáo để tu sửa, nhưng chưa được làm vì vướng quy định. Trường hợp ngân sách khó khăn, ACV sẽ ứng vốn để làm trước, ngân sách trả nợ sau. Do việc đầu tư, sửa chữa sân bay thuộc trách nhiệm của Nhà nước, nên sau khi ACV chuyển giao về UBQLV, Bộ GTVT không thể quyết định giao cho ACV thực hiện công việc này được nữa. Từ đó tới nay, 2 sân bay lớn nhất nước vẫn đối mặt nguy cơ đóng cửa vì xuống cấp.

Lãnh đạo một doanh nghiệp nhà nước trực thuộc Ủy ban cho biết: Trước đây, chúng tôi báo cáo xin ý kiến Bộ Công Thương về các dự án đầu tư. Tuy nhiên, khi chuyển về UBQLV, chúng tôi báo cáo lãnh đạo ủy ban này. Sau đó, UBQLV lại hỏi ý kiến Bộ Công Thương. Vì vậy, công việc chậm trễ hơn.

Chuyên gia bình luận và kiến nghị gì ?

Bộ KHĐT nhận định rằng có qui định trái nhau trong việc ban hành luật. Cụ thể, Luật Đầu tư năm 2014 ( Luật số 67) quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng và UBND các tỉnh. Trong khi đó Luật Quản lý , sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất và kinh doanh tại doanh nghiệp ( Luật số 69) quy định thẩm quyền của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong việc “phê duyệt dự án” của doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Căn cứ vào các quy định nêu trên thì thủ tục “quyết định chủ trương đầu tư” (theo Luật số 67) và “phê duyệt dự án” (theo Luật số 69) hoàn toàn khác nhau. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư theo Luật số 67 là nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư. Còn việc phê duyệt dự án theo Luật số 69 là nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ cơ quan đại diện sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Hội đồng thành viên doanh nghiệp quyết định. Như vậy việc giao UBQLVNN quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư kinh doanh của tập đoàn, tổng công ty nhà nước là không phù hợp với cả hai qui định của hai luật nêu trên”.

Với góc nhìn chuyên gia, ông Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (CIEM) nhận định: Ủy ban Quản lý vốn đã không làm đúng bản chất của mình lúc mới thành lập. Đó là sự dùng dằng trong chuyển đổi sang kinh tế thị trường. Đây mới là mấu chốt khiến việc thiết kế Ủy ban không đúng với bản chất.
Ông Cung cho rằng: Vai trò của UBQLV không phải dự án đầu tư mà là giao mục tiêu (như tỷ lệ sinh lời, hệ số tài chính, cải thiện năng lực công nghệ, năng lực cạnh tranh…) để doanh nghiệp thực hiện, chứ không phải đi giao từng dự án. Ủy ban phải làm như thế, còn đầu tư vào đâu, đầu tư như thế nào là quyết định của doanh nghiệp. Ủy ban không phải nơi thẩm định dự án đầu tư của doanh nghiệp. Dự án chỉ là công cụ đạt được mục tiêu mà thôi.

"Gần đây nhiều ý kiến cho rằng không cần Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp nữa vì Ủy ban không thực hiện đúng chức năng, vai trò của mình. Việc tách bạch quyền chủ sở hữu và quyền quản lý là hoạt động mang tính kỹ thuật, có thể làm được ngay và không cần phải đổi mới tư duy hay chờ chiến lược mới", ông Nguyễn Đình Cung nói.

Câu chuyện tách bạch vai trò sở hữu và quản lý vốn được nhiều học giả đặt ra từ lâu. Trước đây, PGS.TS Ngô Trí Long cũng chỉ ra, vướng mắc lớn nhất của tư duy quản lý là quá xem nặng tài sản quốc gia như của riêng Nhà nước và phải quản, nhưng thực ra "cha chung không ai khóc". Trong khi đó, yêu cầu số một của cơ chế thị trường là phân bổ nguồn lực tối ưu lại không được quan tâm đầy đủ.

TS Lê Xuân Bá, nguyên Viện trưởng CIEM, đã dẫn giải ý kiến của các chuyên gia nước ngoài rằng, ở Việt Nam phân mảng quyền lực của các cơ quan quản lý Nhà nước cực lớn. Hiểu một cách nôm na chỗ nào có tiền là cơ quan nào cũng muốn giành để vào, nếu không gạt bỏ được điều này thì rất khó để thay đổi tư duy và tách bạch được quyền chủ sở hữu và quyền quản lý nhà nước.

Trước thực tế vướng mắc, trì trệ hiện nay, ngày 17/2, Văn phòng Chính phủ truyền đạt ý kiến của Thủ tướng Chính phủ yêu cầu Bộ Giao thông vận tải (GTVT) và Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đánh giá toàn diện đề xuất điều chuyển Tổng công ty Đường sắt Việt Nam từ Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp về trực thuộc Bộ Giao thông vận tải.

Thủ tướng Chính phủ yêu cầu Bộ Giao thông vận tải và Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đánh giá toàn diện những ưu điểm và nhược điểm của đề xuất này, báo cáo Thủ tướng Chính phủ phương án sắp xếp vào đầu tháng 3/2020.

Chỉ đạo của Thủ tướng cho thấy điều các chuyên gia dự báo khi thành lập Ủy ban. Nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng, việc thành lập Ủy ban dù với mục đích tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện vốn chủ sở hữu là cần thiết , nhưng nếu mô hình tổ chức không rõ ràng, lại giao cho Ủy ban quá nhiều quyền vượt quá năng lực là không khả thi.

Bởi theo số liệu được Bộ KHĐT công bố tại thời điểm cuối 2017, trước khi các bộ thực hiện chuyển giao quyền quản lý vốn về UBQLVNN tại doanh nghiệp thì có gần 800 DNNN 100% vốn nhà nước, tổng tài sản lên tới 3 triệu tỉ đồng, vốn chủ sở hữu là hơn 1,2 triệu tỉ đồng. Nếu tính toàn bộ các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn và trên 50% vốn thì con số này đến 5 triệu tỉ đồng. Với cơ cấu tổ chức như hiện nay, việc thực hiện quyền đại diện vốn và đưa ra các quyết định phê duyệt đầu tư quan trọng cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước ở tất cả các lĩnh vực là quá sức đối với siêu Ủy ban này.

Thủ tục “quyết định chủ trương đầu tư” (theo Luật Đầu tư năm 2014 – Luật số 67) và “phê duyệt dự án” (theo Luật Quản lý , sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất và kinh doanh tại doanh nghiệp - Luật số 69) hoàn toàn khác nhau. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư theo Luật số 67 là nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư. Còn việc phê duyệt dự án theo Luật số 69 là nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ cơ quan đại diện sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Hội đồng thành viên doanh nghiệp quyết định. Như vậy việc giao UBQLVNN quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư kinh doanh của tập đoàn, tổng công ty nhà nước là không phù hợp với cả hai qui định của hai luật nêu trên”.

----------------

Nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng, việc thành lập Ủy ban dù với mục đích tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện vốn chủ sở hữu là cần thiết , nhưng nếu mô hình tổ chức không rõ ràng, lại giao cho Ủy ban quá nhiều quyền vượt quá năng lực là không khả thi.

Thái Văn