Những lưu ý về quy định doanh nghiệp Nhà nước trong CPTPP

(Pháp lý) - Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) có hiệu lực mở ra nhiều cơ hội nhưng cũng đặt ra không ít thách thức đối với Việt Nam, trong đó có các thách thức về hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Chương 17 của CPTPP hàm chứa các quy định khá chi tiết điều chỉnh về DNNN tham gia vào các giao dịch thương mại quốc tế, với nhiều quy định được đánh giá là vượt khỏi khuôn khổ pháp lý quốc tế truyền thống về DNNN. 

Chương 17 của CTPPP, có tiêu đề Doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp độc quyền chỉ định hàm chứa 15 điều khoản và 6 phụ lục. Có ba nhóm vấn đề lớn mà Chương 17 hướng tới điều chỉnh, bao gồm: các nguyên tắc mà DNNN phải tuân thủ khi tham gia vào hoạt động thương mại; các yêu cầu mà các quốc gia thành viên phải đáp ứng trong việc xây dựng và thi hành các cơ chế, chính sách đối với DNNN.

Khái niệm DNNN và cách thức xác định DNNN trong CPTPP

Về khái niệm DNNN, theo định nghĩa được đưa ra tại Điều 17.1, DNNN được hiểu là “doanh nghiệp chủ yếu tham gia vào các hoạt động thương mại, trong đó một bên trực tiếp sở hữu hơn 50% vốn điều lệ; kiểm soát trên 50% quyền biểu quyết thông qua lợi ích chủ sở hữu; hoặc giữ quyền chỉ định đa số thành viên Ban quản trị hoặc bất kỳ bộ máy quản lý tương đương khác”. Đây là một khái niệm được đánh giá rộng hơn một số khái niệm về DNNN trong các Điều ước thương mại quốc tế trước đó, như trong WTO, trong Hiệp định thương mại tự do Singapore - Hoa Kỳ, nhưng hẹp hơn khái niệm DNNN trong Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Liên minh châu Âu (EVFTA) hay trong Bộ nguyên tắc của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD).

So với pháp luật Việt Nam hiện hành, khái niệm này cũng rộng hơn quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014. Tuy nhiên, CPTPP lại hàm chứa nhiều quy định có thể giúp một số DNNN không phải tuân thủ các quy định của Chương 17. Đây cũng có thể được đánh giá là một kết quả có lợi cho Việt Nam, giúp nhiều DNNN có thời gian thích nghi với các cam kết mới trong CPTPP.

Về xác định các DNNN là đối tượng điều chỉnh của chương, Điều 17.2 chỉ rõ Chương 17 chỉ điều chỉnh hoạt động của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và các doanh nghiệp độc quyền chỉ định của một bên có tác động đến hoạt động thương mại hoặc đầu tư giữa các bên trong khu vực thương mại tự do. Điều này có nghĩa là, chỉ DNNN nào tham gia vào và tác động tới hoạt động thương mại hoặc đầu tư giữa các quốc gia là thành viên của CPTPP thì mới phải tuân thủ các quy định của Chương 17.

Để làm rõ thế nào là hoạt động thương mại, Điều 17.1 cũng đã đưa ra định nghĩa, theo đó, hoạt động thương mại là “các hoạt động của một doanh nghiệp được tiến hành với định hướng tạo ra lợi nhuận nhằm sản xuất hàng hóa, hoặc cung cấp dịch vụ bán cho người tiêu dùng trên thị trường liên quan với sản lượng và tại mức giá do doanh nghiệp quyết định”.

Hai diễn giải đi kèm với khái niệm hoạt động thương mại cho phép xác định cụ thể hơn các hoạt động được coi là hoạt động thương mại, để từ đó, có thể xác định chính xác các DNNN thuộc phạm vi điều chỉnh của chương. Nói cách khác, Điều 17.2 và các định nghĩa có liên quan cho phép loại trừ một số DNNN không thuộc phạm vi điều chỉnh của chương bao gồm:

Các DNNN mà hoạt động của họ không tác động tới thương mại và đầu tư giữa các quốc gia thành viên CPTPP, trong đó có các DNNN cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công ích không vì mục đích lợi nhuận hoặc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ trên cơ sở giá do Nhà nước ấn định.

Hoạt động của ngân hàng trung ương hoặc của cơ quan quản lý tiền tệ; hoạt động của cơ quan điều tiết tài chính của một quốc gia thành viên CPTPP (như ở Việt Nam là: Ngân hàng nhà nước, Ủy ban chứng khoán nhà nước).

Các hoạt động nhằm xử lý một định chế tài chính hoặc doanh nghiệp chủ yếu cung cấp dịch vụ tài chính đã hoặc đang lâm vào tình trạng khó khăn; Quỹ đầu tư vốn của nhà nước (như ở Việt Nam là Tổng Công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước – SCIC); Quỹ hưu trí độc lập và doanh nghiệp do quỹ hưu trí độc lập sở hữu hoặc kiểm soát; Mua sắm công; Cung cấp dịch vụ công theo ủy quyền của Nhà nước hoặc cung cấp dịch vụ tài chính theo ủy quyền của Nhà nước để hỗ trợ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, đầu tư tư nhân ra nước ngoài với điều kiện các dịch vụ tài chính này phải được cung cấp theo các tiêu chí thị trường.

Đây là trường hợp các DNNN không phải tuân thủ bất kỳ quy định, cam kết nào được đưa vào Chương 17 của CPTPP. Ngoài ra, ở một số nghĩa vụ cụ thể, CPTPP tiếp tục đưa ra các trường hợp ngoại lệ riêng, tức là các trường hợp mà ở đó DNNN không phải tuân thủ một nghĩa vụ cụ thể nào đó.

Các quy định về nguyên tắc áp dụng đối với DNNN trong CPTPP

CPTPP đưa ra một số quy định nhằm thiết lập các nguyên tắc chung áp dụng đối với các DNNN thuộc phạm vi điều chỉnh của Chương 17. Các nguyên tắc chung này chủ yếu xoay quanh hai vấn đề chính về tính toán thương mại và không phân biệt đối xử; và việc tuân thủ các nghĩa vụ của CPTPP khi được Nhà nước ủy quyền. Cụ thể: Về tính toán thương mại và không phân biệt đối xử, đây là hai vấn đề đi liền với nhau khi đưa ra các quy định về DNNN trong các Hiệp định thương mại tự do. Đối với CPTPP, nghĩa vụ về không phân biệt đối xử và tính toán thương mại được thể hiện tại Điều 17.4. Về nghĩa vụ chung, mỗi bên phải đảm bảo rằng bất kỳ DNNN nào của mình khi tham gia vào các hoạt động thương mại cũng phải hành xử phù hợp với các tính toán thương mại trong mua bán hàng hóa hoặc dịch vụ (Điều 17.4.1(a)). Đồng thời, một quốc gia thành viên cũng không được phân biệt đối xử (bao gồm cả nguyên tắc tối huệ quốc và đối xử quốc gia) đối với hàng hóa, dịch vụ được cung cấp bởi doanh nghiệp của mình với hàng hóa, dịch vụ được cung cấp bởi các doanh nghiệp của các quốc gia thành viên CPTPP khác (Điều 17.4.1).

Về nguyên tắc phải tuân thủ các cam kết trong CPTPP khi DNNN được Nhà nước ủy quyền. Nguyên tắc này yêu cầu các DNNN được chỉ định độc quyền khi được Nhà nước giao hoặc ủy quyền thực hiện một số nhiệm vụ thuộc chức năng quản lý của Nhà nước thì vẫn phải tuân thủ đầy đủ toàn bộ cam kết của từng nước trong CPTPP.

Một số chức năng, nhiệm vụ được ủy quyền mà CPTPP đưa ra có thể là quyền thu hồi, cấp giấy phép, phê duyệt các giao dịch thương mại, áp hạn ngạch, phí hoặc các khoản thu khác. Tuy nhiên, đối với nghĩa vụ này, Việt Nam cũng đã đàm phán để đạt được một số ngoại lệ, trong đó, một số DNNN không phải thực thi nghĩa vụ .

Các yêu cầu trong việc xây dựng và thi hành các cơ chế, chính sách đối với DNNN

Về quyền miễn trừ và giải quyết tranh chấp, theo quy định của Điều 17.5 về “Tòa án và cơ quan hành chính”, các quốc gia thành viên của CPTPP phải “trao cho Tòa án của mình thẩm quyền đối với các khiếu nại dân sự chống lại một doanh nghiệp do một quốc gia nước ngoài sở hữu hoặc kiểm soát thông qua lợi ích chủ sở hữu có hoạt động thương mại trên lãnh thổ của mình” (Điều 17.5.1). Nói cách khác, đối với các tranh chấp thương mại liên quan đến DNNN của một nước thành viên CPTPP hoạt động trên lãnh thổ của một nước thành viên CPTPP khác, Tòa án của quốc gia này sẽ có thẩm quyền để xét xử tranh chấp đó dù DNNN có liên quan viện dẫn đến quyền miễn trừ tư pháp. Đây cũng là một quy định mới của CPTPP so với phần lớn các FTA được ký kết trước đây .

Về hỗ trợ phi thương mại, vấn đề hỗ trợ phi thương mại được đưa vào các Điều 17.6, 17.7 và 17.8 của CPTPP. Điều 17.6 đưa ra quy định về nghĩa vụ chung của các nước thành viên CPTPP trong việc Chính phủ của họ không được trực tiếp hoặc gián tiếp cung cấp dành riêng cho DNNN các khoản “hỗ trợ phi thương mại” gây ra “tác động bất lợi” đến lợi ích của nước thành viên khác. Có thể thấy mục đích của các quy định này là để ngăn cản các Chính phủ cung cấp các hỗ trợ phi thương mại (ví dụ thông qua các khoản trợ cấp) cho các DNNN đối với việc sản xuất và mua bán hàng hóa hoặc cung ứng dịch vụ. Các hỗ trợ phi thương mại thường gây đến tác động bóp méo cạnh tranh. Vì vậy, việc ngăn cản Nhà nước cung cấp các hỗ trợ phi thương mại trong CPTPP, cũng sẽ hướng đến thiết lập một môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa DNNN và các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực tư nhân.

Tuy nhiên, Việt Nam cũng đã thành công khi đạt được thỏa thuận với các nước thành viên CPTPP khác về việc không phải áp dụng nghĩa vụ liên quan tới hỗ trợ thương mại trong nhiều trường hợp khác nhau, như: chương trình cổ phần hóa và tái cơ cấu DNNN với mục đích giúp các doanh nghiệp này hoạt động tốt theo cơ chế thị trường; ổn định kinh tế vĩ mô và các cân đối lớn của nền kinh tế; phát triển vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo, các vùng đặc biệt khó khăn, các vùng có vị trí quan trọng về an ninh, quốc phòng; hỗ trợ cho một số doanh nghiệp cụ thể.

Về minh bạch hóa, nghĩa vụ về minh bạch hóa được quy định tại Điều 17.10. Nghĩa vụ này bao gồm ba nội dung chính:

Một là, nghĩa vụ cung cấp danh sách DNNN. Các nước thành viên CPTPP sẽ phải cung cấp cho các nước thành viên khác hoặc công bố trên một trang điện tử chính thức danh sách các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước trong vòng 6 tháng kể từ khi CPTPP có hiệu lực và sau đó phải cập nhật danh sách hàng năm (Điều 17.10.1 và 17.10.2).

Hai là, nghĩa vụ cung cấp thông tin cơ bản về DNNN. Khi có yêu cầu của một nước thành viên liên quan đến quan ngại về hoạt động của doanh nghiệp thuộc sở hữu của một nước thành viên khác có thể gây tác động đến các hoạt động kinh doanh thương mại đang diễn ra, nước thành viên được yêu cầu sẽ phải cung cấp thêm các thông tin cơ bản về DNNN đó cho nước thành viên yêu cầu (Điều 17.6.3).

Ba là, nghĩa vụ cung cấp thông tin liên quan đến các hỗ trợ phi thương mại. Khi nhận được yêu cầu về cung cấp thông tin về các hỗ trợ phi thương mại, một nước thành viên CPTPP sẽ phải cung cấp cho nước thành viên yêu cầu các thông tin liên quan đến: hình thức của hỗ trợ phi thương mại; tên của cơ quan Chính phủ, các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước cung cấp hỗ trợ phi thương mại; cơ sở pháp lý và mục tiêu chính sách của chính sách hoặc chương trình cung cấp hỗ trợ phi thương mại và nhiều thông tin khác (Điều 17.6.5).

Có thể thấy quy định về minh bạch hóa đối với DNNN trong CPTPP có phạm vi rộng và chi tiết hơn so với nhiều FTA đã được ký kết trước đó. Quy định rộng và chi tiết như vậy sẽ đòi hỏi các nước thành viên phải có những sự điều chỉnh nhất định và phải thể hiện quyết tâm chính trị rất lớn trong quá trình thực thi.

Cuối cùng, về giải quyết tranh chấp, các tranh chấp có liên quan đến Chương 17 sẽ được giải quyết thông qua các trình tự và thủ tục được nêu tại Chương 28 về giải quyết tranh chấp. Ngoài ra, Chương 17 cũng đưa ra một số quy định bổ sung tại Điều 17.15 và Phụ lục 17-B về quy trình phát triển thông tin trong quá trình giải quyết tranh chấp . Tuy nhiên, việc cần lưu ý là, trên cơ sở các quy định của Chương 9 về đầu tư, các tranh chấp về đầu tư liên quan đến DNNN, cũng có thể sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư và Nhà nước được đưa vào nội dung của Chương 9 này .

Nguyễn Nguyễn