Pháp luật đầu tư và những quy định chồng chéo, mâu thuẫn cần được tháo gỡ (Kỳ 1): Xung đột pháp luật – rào cản và rủi ro đối với nhà đầu tư

(Pháp lý) - LTS: Chính sách pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo môi trường để thu hút các nguồn lực khác nhau vào đầu tư nhằm phát triển kinh tế đất nước. Thời gian qua, Quốc hội, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực quan trọng nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật, tuy nhiên vẫn còn những tồn tại cần khắc phục, đáng chú ý là tình trạng xung đột pháp luật xảy ra giữa các luật với nhau.

Làm thế nào để khắc phục vấn đề xung đột pháp luật giữa các Luật đã ban hành và sắp ban hành điều chỉnh lĩnh vực đầu tư? Trong khuôn khổ chuyên đề này, chúng tôi xin nêu ra và kiến nghị giải pháp cho vấn đề trên.

Xung đột pháp luật – rào cản và rủi ro đối với nhà đầu tư

Trong lĩnh vực đầu tư hiện nay có rất nhiều văn bản pháp luật đã được Quốc hội ban hành như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Nhà ở… và những văn bản sắp ban hành như Luật Đầu tư theo hình thức công tư… Trong đó, nhiều văn bản đã và đang được Quốc hội đưa vào kế hoạch sửa đổi.

Nhiều xung đột pháp luật được chỉ ra

Đánh giá về những văn bản pháp luật trên, ông Lê Hoàng Châu (Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP. Hồ Chí Minh) cho rằng: Chúng tôi nhận thấy hệ thống pháp luật đầu tư và văn bản liên quan, đã tạo ra khuôn khổ pháp luật và xây dựng môi trường đầu tư kinh doanh phục vụ cho quá trình phát triển mạnh mẽ, bứt phá của nền kinh tế đất nước, phát triển nền kinh tế và thị trường bất động sản, đảm bảo ổn định an sinh xã hội. Tuy nhiên nhìn tổng thể, chúng tôi vẫn nhận thấy hệ thống pháp luật có 05 hạn chế, như sau: Hệ thống pháp luật chưa thật đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ; Phương thức xây dựng Luật vẫn còn tình trạng "Luật khung, Luật ống", có thể dẫn đến văn bản dưới Luật thiếu nhất quán hoặc dễ bị lồng ghép lợi ích cục bộ của Bộ, ngành; Khâu yếu nhất vẫn là công tác thực thi pháp luật; Thủ tục hành chính nhìn chung vẫn còn rườm rà, bất cập; Trách nhiệm và năng lực thi hành công vụ của một số cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn hạn chế; tệ nạn nhũng nhiễu chưa được khắc phục.

Theo ông Vũ Tiến Lộc (Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VCCI), thời gian qua, Chính phủ đã rất nỗ lực trong việc cải cách thể chế, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh. Tuy nhiên, môi trường đầu tư kinh doanh tại Việt Nam vẫn chưa thực sự thông thoáng. Một trong những bất cập lớn được các địa phương và doanh nghiệp phản ánh hiện nay là tình trạng chồng chéo, xung đột của rất nhiều quy định pháp luật.

Theo tìm hiểu, hiện có những chồng chéo về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư quy định tại Luật Đầu tư và Luật Nhà ở (Điều 170 và Điều 17 Luật Nhà ở và Điều 32,33 Luật Đầu tư); Quy định không thống nhất, thiếu cụ thể trong Luật Đầu tư, Luật Đất đai và Luật Đấu thầu trong lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá đất, đấu thầu dự án có gắn liền với quyền sử dụng đất; Không tương thích trong thủ tục giới thiệu địa điểm xây dựng giữa Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Đầu tư; Không thống nhất về thủ tục đánh giá tác động môi trường theo Luật Đầu tư và Luật Bảo vệ Môi trường; Hiện không rõ ràng, cụ thể về thời điểm cấp giấy phép quy hoạch theo Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và Luật Nhà ở; Không thống nhất về thời điểm xác định nhu cầu sử dụng đất hồ sơ xin chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ xác định nhu cầu sử dụng đất; Có sự trùng lặp không cần thiết về việc chấp thuận chủ trương đầu tư và việc phê duyệt nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô thị thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Luật Quy hoạch đô thị (Điều 44) và Luật Đầu tư (Điều 31), Nghị định hướng dẫn Luật Nhà ở, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển ngành… sau đó lại tiếp tục xem xét và chấp thuận những dự án cụ thể có trong những quy hoạch đó.

Mâu thuẫn trong quy định về điều kiện vốn tối thiểu của chủ đầu tư trong đấu giá quyền sử đụng đất theo Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Đất đai; Không tương thích về chế độ sử dụng đất trong khu công nghiệp giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư; Không tương thích về quyền cho thuê tài sản giữa Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự; Xung đột giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất có liên quan; Không tương thích giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai về chế độ miễn, giảm tiền thuê đất và các quyền, nghĩa vụ có liên quan của nhà đầu tư; Không tương thích giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai và tiền ký quỹ đối với dự án đầu tư; Chồng chéo thủ tục xin phép chuyển nhượng dự án bất động sản giữa Luật Đầu tư và Luật Kinh doanh Bất động sản.

Thời hạn thực hiện thủ tục quy định không rõ ràng ở Luật Kinh doanh bất động sản và nhiều luật liên quan; Luật Kinh doanh bất động sản và nhiều luật hiện nay không quy định: (i) thời hạn cơ quan được tham vấn ý kiến ("cơ quan phối hợp") phải có ý kiến trả lời cho cơ quan tiếp nhận hồ sơ và (ii) phương án xử lý của cơ quan tiếp nhận và xử lý hồ sơ trong trường hợp cơ quan phối hợp không gửi văn bản trả lời.

Hạn chế về phạm vi quyền chuyển nhượng dự án bất động sản giữa Luật Đầu tư, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở và Luật Đất đai; Không rõ ràng và có sự khác biệt lớn trong trình tự, thủ tục đầu tư đối với các dự án có quy mô từ 5.000 tỷ đồng trở lên trong pháp luật về đầu tư, pháp luật về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và pháp luật về xây dựng; Quy định không thống nhất về lựa chọn nhà thầu trong văn bản hướng dẫn Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu.

Các xung đột, chồng chéo trên đã hạn chế các tác động tích cực trong thực thi các đạo luật, tạo ra cản trở trong quá trình thực thi trên thực tế, phát sinh chi phí lớn và rủi ro cao đối với các doanh nghiệp và nhà đầu tư.

Cần giải pháp đồng bộ

Về nguyên tắc, luật ban hành sau được ưu tiên so với luật ban hành trước. Tuy nhiên, theo ông Vũ Tiến Lộc, trên thực tế Bộ, ngành nào khi giải quyết công việc cũng thường viện dẫn luật của Bộ, ngành mình. Việc xử lý của cơ quan thanh kiểm tra cũng thường thiếu nhất quán, nên hiện tượng né tránh, sợ sai, lo an toàn cho mình và đẩy khó khăn về phía người dân và doanh nghiệp vẫn khá phổ biến. “Nguyên nhân của thực trạng này chủ yếu là do pháp luật Việt Nam hiện đang trong tình trạng bị phân mảng, chưa phải là một hệ thống đồng bộ, minh bạch. Có người gọi đây là hiện tượng “pháp luật cục bộ”. Mặc dù tất cả các đạo luật đều do Quốc hội ban hành và hầu hết các đạo luật đều do Chính phủ trình Quốc hội thông qua, nhưng đâu đó người ta vẫn quen gọi Luật của Bộ này, Nghị định của Bộ kia là có lí do” - Chủ tịch VCCI bình luận.

Theo ông Vũ Tiến Lộc, hiện đang thiếu một cơ chế phù hợp, một cơ quan trung gian đủ mạnh để thúc đẩy rà soát và có tiếng nói phản biện đủ khách quan và độc lập để tiến hành rà soát, kiến nghị sửa đổi để khắc phục và ngăn chặn những chồng chéo, xung đột trong quá trình xây dựng và sửa đổi pháp luật. Hiện nay, việc giải quyết xung đột, chồng chéo chủ yếu phụ thuộc vào việc tranh luận và thoả hiệp giữa các Bộ, ngành trong quá trình soạn thảo.

Khi được hỏi về giải pháp cho vấn đề này, Luật sư Nguyễn Tiến Dũng (Đoàn Luật sư TP. Hà Nội) cho rằng: Để khắc phục tình trạng này, theo tôi các cơ quan có nhiệm vụ soạn thảo luật cần có thống kê khoa học về các dự án luật hiện còn chồng chéo. Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần có văn bản định hướng cách sửa đổi chung. Có thể huy động những tổ chức độc lập giúp Chính phủ chủ trì rà soát, sửa đổi các văn bản pháp luật trong các lĩnh vực này. Cần có giải pháp và hướng xử lý với tình trạng các bộ ngành, cố tình “cài cắm” các quy định cục bộ Bộ, ngành. Vấn đề trách nhiệm khi đưa trình các dự án luật còn tồn tại, hạn chế vẫn chưa được đặt ra dù đã được dư luận nói đến từ lâu.

Những phiên họp pháp luật như phiên họp đầu tháng 8 vừa qua của Chính phủ là những phiên họp rất có ý nghĩa với xây dựng pháp luật. Chính phủ cần tổ chức thường xuyên các phiên họp như vậy để chỉ đạo việc phối hợp làm việc, chia sẻ thông tin và thống nhất định hướng giữa các Ban soạn thảo tại các Bộ, ngành để tháo gỡ và ngăn ngừa phát sinh được các chồng chéo, xung đột trong các dự thảo luật hiện đang nằm trong chương trình sửa đổi như Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai….

Minh Minh