Giải pháp xây dựng Luật PPP để vừa thu hút nhà đầu tư, vừa giúp Nhà nước giảm thiểu thất thoát ?

(Pháp lý) - Ở nhiều nước trên thế giới, người ta không coi PPP là một đối tượng đặc thù cần điều chỉnh của pháp luật, mà là một giải pháp chính sách để xử lý ba vấn đề, đó là tài chính công, quản trị công và phát triển bền vững.

Còn ở Việt Nam, trước hàng loạt những tồn tại, bất cập của hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư đã được triển khai trong thời gian qua, nhiều ý kiến cho rằng, Luật hóa PPP là cần thiết. Vậy khi xây dựng Luật về PPP, những vấn đề quan trọng nào cần lưu tâm, kinh nghiệm thế giới trong vấn đề PPP thế nào? Và đặc biệt giải pháp nào để vừa thu hút nhà đầu tư, vừa giúp Nhà nước giảm thiểu thất thoát?

Xung quanh các nội dung trên, Phóng viên Tạp chí Pháp lý có cuộc trò chuyện với Luật sư Nguyễn Tiến Hòa, Đoàn Luật sư Thành phố Hồ Chí Minh.

PPP tiềm ẩn lãng phí thất thoát do chưa có Luật điều chỉnh

Phóng viên: Chào ông, ông đánh giá thế nào về những dự án đã được triển khai theo phương thức đối tác công tư thời gian vừa qua?. Theo ông, vì sao các dự án PPP trước đây không thu hút được các nhà đầu tư nước ngoài?.

Luật sư Nguyễn Tiến Hòa: Theo báo cáo của Chính phủ, tính đến thời điểm hiện tại có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng (trong đó, 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 8 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác). Thông qua đó, huy động được hơn 1,6 triệu tỉ đồng vào đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia.

[caption id="attachment_212675" align="aligncenter" width="313"] Luật sư Nguyễn Tiến Hòa trao đổi với PV Pháp lý[/caption]

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc triển khai còn một số tồn tại, bất cập. Theo kết quả của kiểm toán chỉ ra, hầu hết các dự án đều áp dụng hình thức chỉ định nhà thầu để lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát và chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án.

Nhiều công trình PPP có chi phí đầu tư cao, chưa tương xứng với chất lượng và lợi ích mà các dự án này mang lại. Hầu hết các dự án PPP bị thanh tra định kỳ và bị thanh tra đột xuất cho thấy tỷ suất vốn đầu tư cao so với các công trình tương tự ở những nước có điều kiện thi công và khai thác giống với Việt Nam.

Ngoài việc các công trình có dự toán cao ngay từ đầu, nhiều công trình có chi phí phát sinh cao, thời gian thi công bị kéo dài làm đội tổng kinh phí đầu tư lên cao hơn so với dự toán. Điều này kéo theo nhiều vấn đề phát sinh gây ra khó khăn cho vận hành và quản lý dự án.

Đáng lưu ý, có rất ít dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Việc thiếu vắng các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP không chỉ hạn chế một nguồn vốn quan trọng, mà còn khiến Việt Nam không tiếp cận được những công nghệ tiên tiến và phương thức quản lý hiện đại từ hình thức đầu tư này mang lại.

Theo quan điểm của cá nhân ông, bất cập tồn tại trên có nguyên nhân chủ yếu do đâu?

Những bất cập trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân. Trong đó, đặc biệt là khung pháp lý của Việt Nam chưa đủ mạnh, mới ở cấp Nghị định. PPP chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác như: Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp… và chưa có quy định cụ thể nào để thực hiện dự án PPP.

Tuy Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 hướng dẫn chi tiết cụ thể hơn về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, nhưng Nghị định này chưa giải quyết triệt để, tận gốc những vướng mắc, chưa thể tạo ra sự đột phá trong thu hút đầu tư theo hình thức PPP vào những dự án hạ tầng có quy mô trong thời gian tới.

Vì vậy, việc đề xuất xây dựng Luật PPP sẽ giải quyết được những bất cập còn sót lại, hoàn thiện hơn các quy định về hình thức đầu tư này cũng như đảm bảo sự chỉ đạo nhất quán trong việc thực hiện, phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam.

Thời gian qua, PPP được triển khai bằng rất nhiều hình thức như BT, BOT, BOO, BLT… Theo ông, khi xây dựng Luật PPP, chúng ta nên giữ lại hoặc loại bỏ những hình thức đầu tư nào?

Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ ban hành hướng dẫn chi tiết đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Theo đó, gồm có các hình thức: BOT (Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao), BTO (Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh), BT (Xây dựng – Chuyển giao), BOO (Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh), BTL ( Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ), BLT (Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao) và O&M ( Kinh doanh – Quản lý).

Hiện nay, ở Việt Nam loại hợp đồng được ký kết phổ biến nhất là Hợp đồng BOT, BT. Vì thế theo cá nhân tôi, nên giữ lại các hình thức đầu tư PPP trên để tập trung vào hơn vào các dự án xây dựng theo hình thức này. Tập trung về cả nguồn lực, quản lý cũng như phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện nay.

Các hình thức đầu tư còn lại không phải là không có ưu điểm, tuy nhiên với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện nay thì không phù hợp để thực hiện các dự án theo hình thức đầu tư PPP đó.

Ví dụ như việc bố trí vốn cho dự án sử dụng vốn đầu tư công để thanh toán dần cho nhà đầu tư theo hợp đồng BLT. BTL cần trải qua nhiều giai đoạn/kế hoạch trung hạn do việc thanh toán được thực hiện kéo dài suốt vòng đời dự án, có thể lên đến 20-30 năm trong khi việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn (bao gồm lập kế hoạch vốn cho các dự án) chỉ thực hiện trong giai đoạn 5 năm. Từ đó, có thể dẫn đến lo ngại của nhà đầu tư khi không biết có được thanh toán trong giai đoạn trung hạn tiếp theo.

Luật hóa cơ chế chia sẻ rủi ro

Nhiều quan điểm cho rằng, cơ chế chia sẻ rủi ro là vấn đề vướng mắc lớn nhất khiến cho nhà đầu tư thiếu mặn mà với các dự án PPP. Quan điểm của ông về vấn đề này như thế nào?

Những cơ chế hiện hành khuyến khích hoạt động đầu tư theo hình thức PPP của pháp luật Việt Nam là chưa hoàn thiện.

Ví dụ, trường hợp của Bộ Giao thông vận tải khi phát hành hồ sơ mời sơ tuyển dự án thành phần 1B đoạn Tân Vạn – Nhơn Trạch không có các bảo lãnh của Chính phủ liên quan đến một số rủi ro lớn của dự án PPP năm 2017. Kết quả là không có nhà đầu tư nào tham gia với lý do có quá nhiều rủi ro và cơ chế chưa phù hợp với thông lệ quốc tế.

Vì vậy, doanh nghiệp, nhà đầu tư nước ngoài đã kiến nghị Chính phủ Việt Nam thực hiện áp dụng một số cơ chế chia sẻ rủi ro. Trong đó, các rủi ro mà theo nhà đầu tư, doanh nghiệp nước ngoài cần phải có bảo lãnh của Chính phủ hoặc bên thứ 2 về rủi ro doanh thu, khả năng chuyển đổi ngoại tệ, và rủi ro thực hiện trách nhiệm của Chính phủ.

Việc áp dụng cơ chế rủi ro phù hợp giữa các bên là yếu tố quan trọng quyết định mức độ hấp dẫn của dự án đầu tư theo hình thức PPP, cũng như sự thành công hay thất bại của triển khai hợp đồng PPP.

Hiện dự thảo Luật đề xuất 2 phương án; phương án 1 hình thành Quỹ phát triển dự án PPP với các chức năng bố trí vốn Nhà nước và cấp bảo lãnh; phương án 2 hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn (tương tự dòng riêng cho Ngân hàng Chính sách Xã hội hiện nay). Cá nhân ông ủng hộ phương án nào?. Theo ông, chúng ta nên cân bằng vấn đề này như thế nào?

Theo quy định hiện nay, phần vốn Nhà nước tham gia trong dự án PPP vẫn chủ yếu được bố trí từ nguồn vốn đầu tư công. Phần vốn đầu tư công trong dự án PPP cần phải được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm theo quy trình, thủ tục của pháp luật về đầu tư công.

Điều này dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn, vì phần vốn đầu tư công trong dự án PPP thay đổi theo từng phương án tài chính, phân chia rủi ro và chỉ được xác định chính xác sau khi đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Dự thảo đã đề xuất 2 phương án: phương án 1 hình thành Quỹ phát triển dự án PPP với các chức năng bố trí vốn Nhà nước và cấp bảo lãnh; phương án 2 hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn (tương tự dòng riêng cho Ngân hàng Chính sách Xã hội hiện nay). Mỗi phương án đều có những ưu và nhược điểm riêng, cụ thể:

+ Phương án 1: có ưu điểm là tính linh hoạt, chủ động trong quản lý và sử dụng; tính sẵn sàng trong cam kết của Chính phủ từ nguồn vốn góp đến cơ chế bảo lãnh sẽ tăng tính hấp dẫn của dự án, thu hút các nhà đầu tư. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiệu quả của các Quỹ hiện nay còn chưa đáp ứng được như kỳ vọng, dẫn đến còn nhiều nghi ngại về tính khả thi khi lập Quỹ.

+ Phương án 2: có ưu điểm là được đặt trong tổng thể cân đối vốn đầu tư công quốc gia, thế nhưng, trong thực thi có thể vẫn bất cập bởi tính thiếu linh hoạt. Điều 79 dự thảo đã đưa ra một số biện pháp bảo đảm như bảo đảm cung ứng ngoại tệ; bảo đảm doanh thu tối thiểu; bảo lãnh của bên thứ ba; bảo đảm cung cấp nguyên liệu. Tuy nhiên, dự thảo lại chưa có các quy định để phòng ngừa và quản lý rủi ro của các biện pháp bảo đảm đầu tư này.

Như vậy, dù là phương án nào thì cũng phải có các quy định để phòng ngừa và quản lý rủi ro của các biện pháp bảo đảm đầu tư. Do đó, cần quy định các biện pháp bảo đảm, trong đó lập khả năng xảy ra rủi ro và thiệt hại tối đa mà ngân sách phải chịu để lựa chọn phương án cho phù hợp.

[caption id="attachment_212676" align="aligncenter" width="410"] Giải pháp nào khi xây dựng Luật PPP để vừa thu hút nhà đầu tư, vừa giúp Nhà nước giảm thiểu thất thoát? (ảnh minh họa)[/caption]

Những vấn đề cần lưu tâm

Vậy theo ông, xây dựng Luật PPP, các cơ quan chức năng cần lưu tâm những vấn đề gì để vừa có thể thu hút được nhà đầu tư, vừa có thể giúp nhà nước giảm thiểu được thất thoát?

Có thể nói rằng cơ chế PPP đang được áp dụng ở Việt Nam không đơn giản là đối tác công – tư, mà thực chất là sự liên kết đầu tư và kinh doanh giữa ba chủ thể là cơ quan chính quyền, doanh nghiệp tư nhân và ngân hàng thương mại. Yêu cầu về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của sự liên kết này để hạn chế tiêu cực và tham nhũng đương nhiên là cần thiết. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ ai sẽ là chủ thể có cả quyền lực lẫn năng lực để đòi hỏi hay thúc đẩy việc thực hiện điều này?.

Luật về PPP không cần phải quá chi tiết, phức tạp và tinh vi đến mức không còn các không gian cho các quy luật thị trường vận động. Điều căn bản nhất cần làm và được trông đợi sẽ tạo nên chất lượng mới trong triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “PPP Center” ở các nước. Đó sẽ là một tổ chức của Nhà nước nhưng hoạt động với chức năng hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn và hỗ trợ kỹ thuật để triển khai như một “think tank” độc lập, đồng thời vừa theo dõi và giám sát cho mục tiêu công khai và minh bạch hóa.

Bên cạnh đó, từ góc độ pháp lý, vì nền tảng của các dự án PPP chính là các hợp đồng, do đó, quyền tự do thỏa thuận và tính linh hoạt theo bối cảnh các dự án cụ thể cần được tôn trọng và bảo đảm. Trong các hợp đồng này, điều khoản nhạy cảm nhất được các nhà đầu tư tư nhân quan tâm, đồng thời Quốc hội cần xem xét khi ban hành luật, là vấn đề quyền miễn trừ bị khởi kiện trước cả trọng tài và tòa án của Việt Nam và nước ngoài của các cơ quan Chính phủ.

Từ kinh nghiệm của một người làm nghề luật, ông có đóng góp gì để các quy định của dự Luật PPP được hoàn thiện hơn?

Thứ nhất, để đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch trong triển khai dự án PPP, cần đẩy nhanh ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với việc lựa chọn nhà đầu tư. Nhà đầu tư cần nộp hồ sơ dự sơ tuyển (đối với dự án PPP), hồ sơ đăng ký thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất phải được nộp trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia với lộ trình theo hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Thứ hai, đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, riêng dự án áp dụng hình thức chỉ định thầu và lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt, định kỳ hàng năm, các bộ, ngành, địa phương chịu trách nhiệm đánh giá kết quả lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở các nội dung về mục tiêu, lý do, điều kiện, tiến độ, phương án thực hiện khi thực hiện tổng kết tình hình công tác đấu thầu.

Thứ ba, để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro về tài chính ngay tại dự thảo Luật, cơ quan soạn thảo cần nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về cơ chế chia sẻ rủi ro, cũng như quy định rõ hơn về cơ chế áp dụng đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ tư, cần luật hóa cơ chế giám sát để không có những dự án dành cho những người thân hữu với những người quyết định dự án PPP.

Kinh nghiệm thế giới

Các nước trên thế giới xử lý vấn đề này như thế nào, chúng ta có thể học được gì từ họ, thưa ông?

Ở nhiều nước trên thế giới, người ta không coi PPP là một đối tượng đặc thù cần điều chỉnh của pháp luật, mà là một giải pháp chính sách để xử lý ba vấn đề, đó là tài chính công, quản trị công và phát triển bền vững.

Giải pháp PPP đã ra đời như một sáng tạo nhằm tranh thủ cả nguồn tài chính lẫn năng lực công nghệ và quản trị tiên tiến của tư nhân, nhằm phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng.

Chính sách PPP được mô tả một cách nhất quán, rõ ràng và toàn diện thì vấn đề thể chế hóa bằng khung pháp luật trở nên rất đơn giản.Ví dụ, ở Philippines, nơi áp dụng PPP để phát triển kết cấu hạ tầng rất được các đời tổng thống gần đây và hiện tại coi trọng. Đạo luật đầu tiên về PPP (Public Act No. 6957) ban hành năm 1990, chỉ có hai trang với 13 điều, chủ yếu đưa ra các định nghĩa, nguyên tắc và điều kiện áp dụng đối với hai loại hình BOT và BT. Tuy nhiên, căn cứ vào đạo luật này, chín Bộ có liên quan đã cùng ban hành bản quy định hướng dẫn chi tiết thực hiện các dự án PPP.

Tại Úc, mặc dù được đánh giá là hình mẫu thành công của chính sách PPP trong các nước phát triển, Quốc hội liên bang đã không ban hành bất cứ đạo luật nào về PPP, thay vào đó là các khuyến nghị về chính sách để hướng dẫn triển khai PPP tại các bang và chính quyền địa phương. Về cơ sở pháp luật, các dự án PPP sẽ tuân thủ các đạo luật về ngân sách, mua sắm công và luật hợp đồng.

Như vậy, PPP ở các nước gắn với giải pháp chính sách khi quyết định và kiến thức kỹ thuật khi triển khai hơn là các quy trình và thủ tục chặt chẽ về pháp lý.

Trân trọng cảm ơn ông!

Nguyễn Hòa