Từ việc điều tra PVN mất trắng hàng nghìn tỷ đồng: Khẩn trương hoàn thiện hành lang pháp lý trong đầu tư

(Pháp lý) - Những năm gần đây, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang mạnh dạn rót vốn để tranh giành “miếng bánh” thị phần tại thị trường nước ngoài. Tuy nhiên, nhiều dự án không có báo cáo về doanh thu, thậm chí có nguy cơ thua lỗ hàng nghìn tỷ đồng, điển hình như vụ PVN đầu tư sang Venezuela, đã đặt ra yêu cầu cấp bách kiểm soát quyền lực, hoàn thiện hành lang pháp lý trong đầu tư cũng như xác định rõ vai trò của những người đứng đầu các dự án và trách nhiệm cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước.

Điều tra PVN mất trắng hàng nghìn tỉ đồng khi đầu tư ra nước ngoài

Mới đây, Cục CSĐT tội phạm về tham nhũng, kinh tế, buôn lậu - Bộ Công an (C03) vừa có văn bản gửi Tập đoàn dầu khí quốc gia Việt Nam (PVN) về việc xác minh một số dấu hiệu vi phạm pháp luật, trong việc thực hiện dự án đầu tư liên doanh phát triển khai thác và nâng cấp dầu khí lô Junin 2 tại Venezuela của Tổng Công ty Thăm dò khai thác dầu khí (PVEP) thuộc PVN. Để thực hiện dự án trên, PVEP đã góp vốn cùng với Công ty Dầu khí quốc gia Venezuela, lập liên doanh Petromacareo tại Thủ đô Caracas (Venezuela). Trong đó, 60% vốn đầu tư tại dự án Junin 2 được liên doanh vay, tương ứng 5,8 tỷ USD. 40% còn lại do các bên đóng góp tương ứng 3,1 tỷ USD. Phần vốn góp của phía Việt Nam phải đóng tương ứng với tỷ lệ tham gia 40% trong hợp đồng hơn 1,24 tỷ USD.

Tổng vốn đầu tư trên chưa bao gồm 584 triệu USD phí tham gia hợp đồng (chi phí hoa hồng) của phía Việt Nam trả cho Venezuela khi thăm dò, khai thác mỏ này bất kể có dầu hay không. Và nếu cộng khoản phí tham gia hợp đồng trên thì tổng vốn phía Việt Nam dự tính rót vào là trên 1,82 tỷ USD.

Thua lỗ do đâu?

Được biết, khi PVN có ý định đầu tư siêu dự án Junin 2 nêu trên, các Bộ, ngành có chức năng (Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước) đã bày tỏ sự quan ngại về tính hiệu quả đối với siêu dự án gửi đến PVN và Thủ tướng Chính phủ, và cảnh báo nếu đầu tư sẽ rủi ro cao. Bởi tại thời điểm, PVN đã và đang triển khai rất nhiều dự án ở nước ngoài có giá trị lên tới hàng tỷ USD nhưng đều tất tay. Trong khi đó Junin 2 chưa có đánh giá cụ thể, chưa cập nhật các chi phí, tỷ suất thu hồi vốn, khả năng huy động vốn, thời gian ân hạn khoản vay, đặc biệt là phương án sử dụng vốn cho dự án… Đáng nói hơn về nguồn lực tài chính, NHNN cho biết, việc bố trí nguồn vốn vay để đảm bảo PVN có tỷ lệ góp vốn 40% trong thời gian suốt 6 năm là vô cùng khó khăn. Nguyên Bộ trưởng KH-ĐT Võ Hồng Phúc nhớ lại trong báo cáo gửi Thủ tướng Chính phủ vào ngày 11/8/2010, Bộ đã yêu cầu PVN “phải được cân nhắc hết sức thận trọng, đặc biệt khi nó được đầu tư bằng vốn nhà nước và vốn vay của doanh nghiệp nhà nước”…

Thế nhưng bất chấp những cảnh báo của các Bộ, ngành, từ tháng 5/2009, PVN đã cho tiến hành các hoạt động phối hợp thăm dò, đàm phán và từ ngày 29/6/2010 đã ký hợp đồng với nhiều điều kiện phi lý, ràng buộc chính PVN vào tình huống nếu không làm tiếp là phải chịu phạt rất nặng.

Bàn về nguyên nhân thua lỗ của PVN, PGS. TS Đinh Trọng Thịnh (Học viện Tài chính) cho rằng, việc đầu tư ra nước ngoài trong thời gian qua có lỗ hổng về mặt pháp luật, đặc biệt là các quy định liên quan đến DNNN. “Vấn đề đăng kí với các cơ quan quản lí ra sao, thẩm định hiệu quả của các dự án kinh tế đó như thế nào, cũng như các điều kiện cần thiết để thực thi của cơ quan quản lí,… vẫn chưa quy định thật sự cụ thể, rõ ràng”, ông Thịnh nói.

Theo ông Thịnh, không chỉ có dự án của PVN đầu tư ra nước ngoài có khả năng thua lỗ, mất vốn mà một số DNNN khi đầu tư ra nước ngoài cũng rơi vào trường hợp tương tự. Việc quy định các DNNN đầu tư ra nước ngoài thiếu cụ thể, rõ ràng khiến việc theo dõi, kiểm tra, quản lí giám sát các dự án bị buông lỏng. Bên cạnh đó, việc không có những chế tài đủ sức nặng ngăn cản hoặc xử lý những người có thẩm quyền trong việc quyết định đầu tư ra nước ngoài, cũng là lỗ hổng lớn để các doanh nghiệp có vốn Nhà nước (NN) đầu tư ra nước ngoài một cách dễ dàng.

Ông Thịnh chỉ ra thực tế, việc DNNN muốn đầu tư ra nước ngoài phải qua ai, như thế nào… đã có quy định, song tính cụ thể và tính chịu trách nhiệm không cao. Việc quy định các biện pháp mang tính chất pháp lý, để từ đó có thể xử lý đối với những người gây thất thoát hoặc không thực thi đúng các quy định cũng không rõ ràng. Vì thế, Giám đốc, Tổng Giám đốc các doanh nghiệp lớn có vốn đầu tư của NN không “sợ”. Họ xem nhẹ quy trình thẩm định, cũng như xem xét các điều kiện cần thiết trước khi ra các quyết định đầu tư ra nước ngoài”, ông Thịnh nêu.

Đằng sau các quyết định đầu tư ra nước ngoài gây thất thoát thua lỗ hàng nghìn tỉ, cá nhân tôi cho rằng cần điều tra làm rõ xem có hay không những lợi ích nhóm để “ăn chia” trong việc đầu tư ra nước ngoài này? Bởi không đơn giản qua mắt được các cơ quan có trách nhiệm của NN, để có thể đem một lượng tiền vài trăm triệu USD đầu tư vào những dự án mà không biết có khả năng thu hồi.

Ở một góc nhìn khác, Luật sư Trần Hồng Cường - Công ty Luật Hợp danh Đông Nam Á lại cho rằng, hiện tượng các DNNN đầu tư ra nước ngoài bị thua lỗ không thể đổ lỗi cho quy định pháp luật chưa chặt chẽ, mà nguyên nhân chủ yếu do các cá nhân cố tình lợi dụng kẽ hở của luật pháp hoặc do chính lòng tham hòng tư lợi cá nhân.

“Khi đầu tư ra nước ngoài, dự án đồng thời phải tuân thủ pháp luật của nước sở tại đó, việc đánh giá rủi ro về pháp lý tại nước sở tại như bị rút ngắn thời gian triển khai dự án, tranh chấp đất đai và rủi ro thị trường do giá đầu ra giảm mạnh liệu đã được các doanh nghiệp nhà nước chú trọng”, Luật sư Trần Hồng Cường nói.

Về hành lang pháp lý trong lĩnh vực đầu tư ra nước ngoài, Luật sư Cường đánh giá, hệ thống văn bản hiện tại về đầu tư ra nước ngoài bao gồm các quy định về cấp phép, quản lý hoạt động, chuyển vốn đầu tư, vấn đề tài chính, đã được các bộ, ngành liên quan xây dựng một cách tương đối đầy đủ. Đối với một số lĩnh vực đặc thù như đầu tư ra nước ngoài trong lĩnh vực dầu khí, trong lĩnh vực khoa học công nghệ cũng có những văn bản pháp luật điều chỉnh riêng. Tuy nhiên, cũng như quan điểm của ông Thịnh, Luật sư Cường cũng cho rằng, các quy định về quản lý đầu tư ra nước ngoài cũng còn nhiều bất cập, chồng chéo gây khó khăn trong quản lý, quy trách nhiệm.

Ngoài ra, do hoạt động đầu tư xảy ra ở ngoài biên giới Việt Nam, còn chịu sự tác động của chính sách pháp luật các quốc gia khác, quốc tế và khu vực, do đó việc quản lý chặt chẽ các dự án này, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn Nhà nước vẫn cần có thêm các quy định cụ thể phù hợp với thực tế, bảo đảm cho việc quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả dòng vốn đầu tư. Tuy nhiên, việc quản lý việc triển khai thực hiện dự án đầu tư ra nước ngoài còn chưa có sự phân định rõ vai trò quản lý nhà nước của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ quản lý ngành, địa phương nơi nhà đầu tư đăng ký kinh doanh hoặc thường trú.

Làm trái nhiều quy định trong Luật Đầu tư công

Vào thời điểm khi PVN xin phép Chính phủ đàm phán với Công ty dầu khí quốc gia Venezuela thành lập một liên doanh khai thác dầu giữa hai nước (năm 2007), Việt Nam đã có Luật Đầu tư ban hành từ năm 2005. Tại Điều 76 quy định để được đầu tư ra nước ngoài theo hình thức đầu tư trực tiếp, nhà đầu tư phải đáp ứng 3 điều kiện tiên quyết, đó là: “Có dự án đầu tư ra nước ngoài; thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước Việt Nam; được cơ quan nhà nước quản lý đầu tư cấp Giấy chứng nhận đầu tư”. Điều 81 Luật này cũng quy định rõ: “Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư đối với lĩnh vực được phân công". Điều 79 quy định về thủ tục đầu tư ra nước ngoài, đối với dự án có quy mô vốn đầu tư từ 15 tỷ đồng Việt Nam trở lên phải được thẩm tra đầu tư. “Thủ tục đăng ký thẩm tra đầu tư, nhà đầu tư nộp hồ sơ theo mẫu tại cơ quan nhà nước quản lý đầu tư để thẩm tra cấp Giấy chứng nhận đầu tư”. Như vậy điều kiện ràng buộc có sức nặng nhất vào thời điểm đó là phải có Giấy chứng nhận đầu tư nhưng muốn có giấy thông hành này, PVN phải trải qua quy trình thẩm tra đầu tư và khai theo mẫu tại cơ quan quản lý nhà nước.

Báo Thanh Niên thông tin, ngày 5/8/2010, Bộ KH&ĐT và ngày 10/8/2010, Bộ Tài Chính có văn bản yêu cầu PVN phải khẩn trương hoàn tất hồ sơ dự án để trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, theo đúng tinh thần Nghị quyết 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010 của Quốc hội, vì dự án chính thức ra mắt từ tháng 6/2010. Trường hợp nếu cho rằng dự án triển khai trước năm 2010 (nên không phải chịu sự điều chỉnh của Nghị quyết 49), theo Bộ KH&ĐT vẫn phải chịu sự điều chỉnh của Nghị quyết 66/2006/NQ-QH11 ngày 29/6/2006 của Quốc hội vì theo Nghị định 09/2009/NĐ-CP về “Quản lý tài chính công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN khác”, thì với tổng vốn của PVN đầu tư ra nước ngoài đối với dự án Junin 2 là 1,825 tỉ USD (cả vốn chủ sở hữu và vốn vay) đều là vốn nhà nước.

Ngoài ra, theo quy định tại Điều 12 của Nghị định 121/2007/NĐ-CP ngày 25/7/2007 quy định về đầu tư trực tiếp ra nước ngoài trong hoạt động dầu khí, theo đó, PVN phải trải qua 7 bước của quy trình thẩm tra, cấp Giấy chứng nhận đầu tư trong thời hạn 63 ngày. Trong đó riêng thời gian thẩm tra dự án và cấp Giấy chứng nhận đầu tư do Bộ KH&ĐT đảm nhiệm là 25 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ. Đối với dự án dầu khí thuộc thẩm quyền chấp thuận đầu tư của Thủ tướng Chính phủ, trong thời hạn 20 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, Bộ KH&ĐT còn phải trình Thủ tướng Chính phủ báo cáo kết quả thẩm tra kèm ý kiến của các Bộ, ngành và đề xuất ý kiến về việc chấp thuận cấp Giấy chứng nhận đầu tư.

Sai phạm nghiêm trọng của PVN là trong khi chưa được cấp Giấy chứng nhận đầu tư, tức là chưa trải qua quy trình thẩm tra theo quy định của pháp luật; thì vào ngày 29/6/2010 đã ký hợp đồng với đối tác liên doanh với nhiều điều kiện phi lý, ràng buộc chính PVN vào tình huống nếu không làm tiếp là phải chịu phạt rất nặng.

Đặc biệt tại khoản 3, 4 Điều 11 Nghị định 121/CP nêu trên quy định rõ về hồ sơ thẩm tra, cấp Giấy chứng nhận đầu tư còn bắt buộc có: “Văn bản giải trình về tính khả thi của dự án dầu khí, bao gồm các nội dung về mục tiêu, địa điểm, quy mô, nguồn vốn đầu tư, tiến độ thực hiện và hiệu quả kinh tế của dự án; và có báo cáo năng lực tài chính do nhà đầu tư lập và chịu trách nhiệm” và tại điểm a, khoản 1 Điều 30 Nghị định còn quy định: “Nhà đầu tư được chuyển vốn đầu tư ra nước ngoài để thực hiện hoạt động đầu tư sau khi đã được cấp Giấy chứng nhận đầu tư”.

Từ đó cho thấy, nếu PVN tuân thủ theo quy định của pháp luật, không vượt rào chuyển vốn đầu tư ra nước ngoài khi chưa được cấp Giấy chứng nhận đầu tư; và nếu các Bộ, ngành có chức năng kiên quyết hơn thì chắc chắn sẽ không xảy ra hậu quả nghiêm trọng, có nguy cơ làm mất mát một lượng vốn khổng lồ của Nhà nước (hơn 11.000 tỉ đồng (?!)).

Không chỉ sai phạm về việc tuân thủ các quy trình, thủ tục đầu tư; ký hợp đồng khi chưa được các cấp có thẩm quyền cho phép; trong tiến trình xúc tiến thực hiện dự án còn cho thấy, PVN đã báo cáo sai sự thật về kết quả thăm dò, về đánh giá trữ lượng, bỏ qua các cảnh báo rủi ro…

Giải pháp và bài học nào được rút ra?

Điều đáng quan ngại là thất thoát tại siêu dự án Junin 2 của PVN không phải là cá biệt, nhiều dự án đầu tư ra nước ngoài tại thời điểm và sau khi có Luật Đầu tư sửa đổi 2014 và Nghị quyết 49 của Quốc hội ban hành đều chưa mang lại hiệu quả. Theo Báo Tuổi Trẻ, tại Myanmar, PVEP còn có tới 3 dự án đầu tư chưa rõ hiệu quả, đang được cân nhắc gia hạn hoặc dừng dự án đầu tư. Tại Campuchia, sau khi PVEP đầu tư 72,4 triệu USD để thực hiện thăm dò dầu khí, đến nay đã hết thời hạn cấp phép đầu tư, nhưng vẫn chưa thể triển khai dự án, buộc phải chuyển nhượng lại cho đối tác nước ngoài… Kết quả giám sát của Đoàn giám sát Quốc hội đầu năm 2018 cũng cho biết, các tập đoàn Nhà nước đem 7 tỷ USD đi đầu tư nước ngoài, nhưng hơn 25% dự án báo lỗ, gần 30% dự án phát sinh lỗ luỹ kế. Từ đó cho thấy, việc cần làm lúc này là cần phải lấp “khoảng trống” về cơ chế và hệ thống pháp luật hiện hành để hạn chế việc thua lỗ các DNNN và thất thoát nguồn vốn nhà nước đầu tư ra nước ngoài.

Từ thực tế trên, ông Đinh Trọng Thịnh nêu quan điểm: “Thực sự hoạt động đầu tư ra nước ngoài cũng gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là trong điều kiện thay đổi của nền sản xuất kinh doanh trên thế giới ở một số lĩnh vực, ngành hàng hay toàn bộ thế giới khi gặp khủng hoảng. Tuy nhiên, chúng ta cũng cần bóc tách giữa việc thẩm định rõ ràng, đầy đủ với việc thiếu trách nhiệm khi không làm hết chức năng, nhiệm vụ gây ra thất thoát và phải đảm bảo có cơ chế xử lí công bằng, nghiêm minh”.

Để quản lý chặt chẽ việc đầu tư ra nước ngoài của DNNN, Luật sư Trần Hồng Cường lại cho rằng, phải phân định rõ thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, điển hình như đối với dự án đầu tư ra nước ngoài thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, thì cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định đầu tư sau khi Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư.

“Việc quy định rõ mục tiêu đầu tư, việc sử dụng vốn, tài sản của DN tại nước ngoài phù hợp với quy định của nước sở tại; quy định rõ kiểm soát dự án sau khi dự án đã được nước sở tại chấp thuận như thế nào? Làm rõ vai trò, trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm người đứng đầu khi hiệu quả đầu tư kém, thua lỗ kéo dài ra sao?… cũng là giải pháp mà Luật sư Cường cho rằng cần thực hiện, nhằm lấp đầy các lỗ hổng, khuyết thiếu pháp lý khi DNNN đầu tư nước ngoài hiện nay.

Nhận định yếu tố con người là nguyên nhân, Luật sư Trần Hồng Cường cho rằng, để hạn chế thất thoát do tham nhũng, tư lợi cá nhân, một giải pháp rất quan trọng là cần quy định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, Chủ tịch HĐTV, Chủ tịch Công ty NN trong trường hợp dự án bị thất thoát, thua lỗ, chứ không phải chỉ nêu trách nhiệm tập thể chung chung như hiện nay.

Ngày 03/02/2018, Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (còn gọi là siêu Ủy ban), chính thức được thành lập. Theo đó, quyền và trách nhiệm của siêu cơ quan này được Chính phủ giao làm đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại các loại hình công ty theo quy định của pháp luật. Siêu Ủy ban ra đời, được kỳ vọng rất lớn.

Tuy nhiên theo chúng tôi những khó khăn, thách thức mà CMSC đối mặt cũng là rất lớn, thậm chí là khó khả thi nếu như không có sự điều chỉnh cơ chế phù hợp. Cụ thể: tại khoản 1 và khoản 2 Điều 7, Nghị định 131/CP quy định: Siêu Ủy ban phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và trước pháp luật về hiệu quả sử dụng, bảo toàn và gia tăng tổng giá trị danh mục vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được giao quản lý. Nhưng lại không được quyền can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, hoạt động quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp; không quyết định những nội dung thuộc thẩm quyền hợp pháp của Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty, Đại hội cổ đông, Hội đồng quản trị, Tổng Giám đốc, Giám đốc doanh nghiệp theo quy định của pháp luật và điều lệ của doanh nghiệp”.

Trong khi đó theo Luật Doanh nghiệp 2014, các tổ chức và các chức danh nói trên được bầu ra hay bổ nhiệm là để nhân danh công ty thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu, cổ đông, thành viên đối với công ty do công ty làm chủ sở hữu hoặc sở hữu cổ phần, phần vốn góp. Cụ thể: Đối với Công ty TNHH (theo Điều 91), Hội đồng thành viên được quyền quyết định kế hoạch sản xuất kinh doanh hằng năm, chủ trương phát triển thị trường, tiếp thị và công nghệ của công ty theo quy định tại Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Đối với Công ty cổ phẩn (Điều 149), Hội đồng quản trị được toàn quyền quyết định chiến lược, kế hoạch phát triển trung hạn và kế hoạch kinh doanh hằng năm của công ty; quyết định phương án đầu tư và dự án đầu tư trong thẩm quyền và giới hạn theo quy định của pháp luật… Các quyết định của HĐTV hay của HĐQT đưa ra hiệu quả hay thua lỗ, họ chỉ chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước cổ đông góp vốn, các chủ sở hữu chứ không phải chịu trách nhiệm trước CMSC.

Luật sư Lê Hoài Sơn cho rằng cần phải điều chỉnh sửa đổi Luật Doanh nghiệp và các luật có liên quan theo hướng tăng cường sự giám sát của CMSC đối với các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và có phần vốn nhà nước đầu tư (được Chính phủ giao cho CMSC thực hiện quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu nhà nước, theo Nghị định 131/CP). “Các tổ chức và chức danh được bầu và bổ nhiệm trong nội bộ các loại hình công ty khi quyết định các chủ trương đầu tư, phát triển kinh doanh, ngoài chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước các chủ sở hữu, các cổ đông, thành viên góp vốn… còn phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước CMSC. Các quyết định, Nghị quyết của Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị trước khi thông qua phải có ý kiến của CMSC” – Luật sư Sơn nêu quan điểm. Đặc biệt là địa vị pháp lý của siêu Ủy ban hiện nay chưa tương xứng với trách nhiệm và nhiệm vụ được giao, CMSC cần được nâng tầm là cơ quan ngang Bộ, được giao quyền quản lý vốn từ cổ phần hóa nhà nước và thoái vốn DNNN… để có đủ thế và lực gánh vác sứ mệnh nặng nề đang kỳ vọng.

Cùng với việc khẩn trương hoàn thiện hành lang pháp lý trong lĩnh vực đầu tư, theo chúng tôi cần phải đẩy mạnh tuyên truyền chế tài hình sự đối với hành vi của các đại diện được giao chủ sở hữu vốn Nhà nước để xảy ra thất thoát, lãng phí tài sản của DNNN.

Đồng thời cơ quan chức năng phải xây dựng cho được cơ chế kiểm soát hữu hiệu quyền sử dụng vốn đối với nguồn vốn được giao cho DNNN và xử lý nghiêm hành vi “vượt rào”cố ý làm trái các quy định về quản lý kinh tế của Nhà nước gây hậu quả nghiêm trọng bằng chế tài hình sự thật nặng.

Đình Nguyễn – Minh Trung