Quản lý vốn Nhà nước dưới góc nhìn chuyên gia

(Pháp lý) - Theo một số chuyên gia pháp lý, thời điểm này chưa cần thiết sửa đổi những quy định liên quan đến doanh nghiệp Nhà nước trong Luật Doanh nghiệp, mà cần thành lập cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu đối với DNNN. Và vấn đề lớn nhất cần lưu tâm đối với DNNN đó là vấn đề quản lý vốn Nhà nước.

Quy định về DNNN trong Luật Doanh nghiệp 2014 liệu có lỗi thời?

Định nghĩa về doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) được giải thích tại khoản 8, Điều 4, Luật Doanh nghiệp năm 2014 (có hiệu lực từ năm 2015): “DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn điều lệ”, đồng thời Luật Doanh nghiệp còn quy định một mục riêng quy định về cơ cấu tổ chức quản trị với DNNN (doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ).

Luật sư Lê Văn Hồi, Giám đốc Công ty Luật My Way cho biết: Các chế định DNNN trong Luật Doanh nghiệp 2014 chủ yếu quy định về quản trị, điều hành DNNN. Sau khi Luật Doanh nghiệp 2014 có hiệu lực, Chính phủ đã ban hành một số Nghị định về DN 100% vốn Nhà nước chuyển thành Công ty cổ phần hay thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với DN và vốn Nhà nước tại DN.

Ngày 03/06/2017, Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 (khóa XII) ban hành Nghị quyết số 12-NQ/TW, theo đó đưa ra quan điểm chỉ đạo: “Tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN”. “DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc cổ phần, vốn góp chi phối; được tổ chức và hoạt động dưới hình thức công ty cổ phần hoặc công ty trách nhiệm hữu hạn.”

Về vấn đề này, Luật sư Lê Văn Hồi nhận định, xu hướng đổi mới này xuất phát từ việc Nhà nước đang tiến hành cùng lúc cả việc thoái vốn Nhà nước ra khỏi những ngành nghề không buộc phải nắm giữ 100% vốn, nhưng vẫn muốn duy trì quyền quản lý, điều hành đối với những ngành nghề, lĩnh vực quan trọng. Bởi lẽ, nếu được coi là DNNN thì doanh nghiệp đó sẽ chịu sự điều chỉnh chặt chẽ theo quy định của Luật Quản lý vốn Nhà nước về quy trình góp vốn, thoái vốn, đầu tư tài sản.

“Đương nhiên, việc không tương thích trong định nghĩa về DNNN giữa hai văn bản trên còn liên quan đến tính chất thời điểm và định hướng. Một văn bản được ban hành từ năm 2014 và một văn bản ban hành năm 2017, đồng thời định hướng của Đảng và Nhà nước trong mỗi thời kỳ khác nhau phụ thuộc vào thực tiễn khách quan của nền kinh tế”, vị Luật sư này nói.

Khó khăn trong việc xác định mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN

Theo Luật sư Vũ Văn Thiệu – Hãng luật Incip, trong quy định của Luật Doanh nghiệp 2014 về DNNN có nhắc tới khái niệm “đại diện chủ sở hữu” của DNNN. Tuy nhiên, khái niệm này chưa được làm rõ và có nhiều cách hiểu mơ hồ, dẫn tới khó khăn trong xác định cơ quan chịu trách nhiệm chính với một DNNN, dẫn đến những phức tạp khi cổ phần hóa.

Cơ chế thực hiện các quyền chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN còn chồng chéo, đan xen, thiếu hiệu lực, bị phân tán ra nhiều cơ quan, nhiều tổ chức dẫn tới chồng chéo, thậm chí có trường hợp triệt tiêu lẫn nhau do lợi ích cục bộ. Hơn nữa, các cơ quan đại diện chủ sở hữu lại đồng thời thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với DNNN trong lĩnh vực ngành kinh tế - kỹ thuật hoặc địa bàn của mình. Hậu quả là có quyết định thực hiện chức năng quản lý nhà nước song lại mang tính can thiệp của chủ sở hữu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, nhất là các quyết định về tín dụng (xoá nợ, khoanh nợ, giãn nợ), giá cả (định giá độc quyền), tiền lương - thu nhập (khống chế lương tối đa trong doanh nghiệp). Đồng thời, giữa các cơ quan trong bộ máy còn thiếu sự phối hợp, trong khi việc xác định chức năng quản lý Nhà nước của các cơ quan không rõ dẫn đến tình trạng quản lý và công tác giám sát DNNN tuân thủ pháp luật thiếu hiệu quả, Luật sư Thiệu chỉ rõ bất cập.

Cũng theo Luật sư Thiệu, trên thực tế, các doanh nghiệp cần chuyển đổi sở hữu thường tập trung vào các doanh nghiệp quy mô lớn, tổng công ty, ngân hàng thương mại nhà nước có cơ cấu tổ chức phức tạp bao gồm nhiều pháp nhân, chi nhánh hoạt động trên các địa bàn trong cả nước. Khi thực hiện cổ phần hóa, vừa phải sắp xếp, tổ chức lại vừa phải triển khai cổ phần hóa toàn bộ tổng công ty hoặc cổ phần hóa một bộ phận các doanh nghiệp thành viên, vừa hình thành công ty mẹ có 100% vốn điều lệ do Nhà nước sở hữu trong thời hạn 4 năm như Luật định là điều không dễ dàng trong điều kiện hiện nay. Chính vì vậy, ngày 30/01/2019, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 10/2019 quy định về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước và ngay trong Nghị quyết số 60/2018/QH14 về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại DN và cổ phần hóa DNNN cũng đã đề xuất phương án thành lập một cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu đối với DNNN.

Một vấn đề đáng quan tâm nữa là có ý kiến nhận xét cơ chế hoạt động của DNNN sau khi cổ phần hóa ít thay đổi. Về vấn đề này, Luật sư Thiệu cho rằng, mặc dù trong Luật Doanh nghiệp 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định rất rõ về mô hình, tổ chức của DNNN sau khi cổ phần hóa sẽ tuân thủ theo quy định của pháp luật về những doanh nghiệp thông thường. Nhưng trên thực tế, các doanh nghiệp này vẫn làm việc và hoạt động theo cơ chế cũ, bao gồm mô hình tổ chức quản lý, nhân sự, địa vị pháp lý và quan hệ với chủ sở hữu Nhà nước. Vấn đề này không phải nằm ở kẽ hở pháp luật mà cần thời gian để thay đổi.

Cơ chế nào để quản lý vốn Nhà nước hiệu quả?

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Doanh nghiệp mới đây định nghĩa lại khái niệm DNNN: “DNNN là doanh nghiệp Nhà nước nắm trên 50% vốn điều lệ (khoản 2, Điều 2 Dự thảo Luật)” (quay trở về thời điểm Luật Doanh nghiệp năm 2005). Chia sẻ về vấn đề này, PGS.TS. Đinh Trọng Thịnh cho biết, nếu như đề xuất mới trong Dự thảo Luật sửa đổi về định nghĩa DNNN thì theo tôi thực sự không hẳn là DNNN. Vì thế sẽ gây ra nhiều khó khăn cho cổ phần hóa và có tác động rất lớn tới các Luật khác như: Luật Ngân sách Nhà nước; Luật Quản lý tài sản công;… và các văn bản dưới luật. Bởi, khi các doanh nghiệp mà Nhà nước chỉ nắm cổ phần 51%, về mặt nguyên tắc của một công ty cổ phần thì họ chỉ chịu trách nhiệm đến phần vốn của mình. Theo khái niệm mới, doanh nghiệp có 51% cổ phần Nhà nước thì việc quản lý tài sản công sẽ liên quan đến quản lý DNNN. Khi các quyết định của HĐQT hoặc cơ quan quản lý ở những doanh nghiệp có 51% cổ phần, lại có sự bao trùm đối với 49% cổ phần còn lại.

Ông Thịnh phân tích, công ty cổ phần chỉ chịu trách nhiệm phần của họ. Nếu doanh nghiệp có mất vốn hoặc quyền quyết định, thậm chí thoái vốn thì họ cũng chỉ thoái vốn trong phần vốn đó. “Nếu mất vốn, họ chỉ mất 51%. Do vậy, nếu bây giờ coi 51% là DNNN thì phạm vào thẩm quyền cổ phần của những đối tượng khác. Rõ ràng, điều này phải cân nhắc. Hơn nữa, điều rắc rối chính là 49% cổ phần còn lại trong doanh nghiệp. Rõ ràng chúng ta không cẩn thận thì việc cổ phần hóa gặp nhiều khó khăn hơn. Vì khi coi 51% là DNNN thì các cơ chế, vấn đề quản trị, lượng DNNN sẽ lớn lên. Điều này dẫn tới sự cứng nhắc trong các quyết định”.

Theo Dự thảo Luật Doanh nghiệp sửa đổi mới, trong phần 49% cổ phần còn lại của tư nhân thì vai trò của các cổ đông sẽ trở nên mờ nhạt, lép vế và không muốn mua những cổ phần như vậy. Ngoài ra, nếu Nhà nước nắm 51% cổ phần được coi là DNNN thì quyền quyết định tương đối lớn đối với hoạt động doanh nghiệp cổ phần. Chính vì vậy, nó làm cho hoạt động của những DN mang tên là DNNN khác có nhiều khó khăn. Vì họ bị đánh đồng với những doanh nghiệp có cổ phần tư nhân. Trong khi ý kiến của tư nhân của một số cổ đông ảnh hưởng tới quyết định này.

Ở một góc nhìn khác, Luật sư Hồi cho rằng, vấn đề lớn nhất cần lưu tâm đối với DNNN đó là vấn đề quản lý vốn Nhà nước. Khi một DNNN chưa thực hiện cổ phần hóa, theo quy định của Luật Doanh nghiệp, 100% vốn điều lệ do Nhà nước nắm giữ (Nhà nước ở đây tức là Chính phủ, các Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, những cơ quan, tổ chức mà Nhà nước phân công làm đại diện phần vốn chủ sở hữu). Các cơ quan còn lại đều là cơ quan Nhà nước với chức năng là quản lý hành chính. Đây chính là tình trạng “kiêm nhiệm”, “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, tình trạng các Bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện đồng thời cả ba chức năng: quản lý nhà nước về kinh tế, chủ quản cấp trên đối với doanh nghiệp và đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tình trạng này sẽ dẫn đến sự can thiệp hành chính vào doanh nghiệp, nghĩa là một cơ quan vừa làm chức năng hoạch định chính sách, điều tiết, quản lý thị trường, lại vừa quyết định đầu tư, kinh doanh. Như thế sẽ dẫn đến trình trạng “tay phải bao che cho tay trái, chân ngoài đỡ chân trong”. Theo tôi, đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến những đại án nghìn tỷ được phơi bày vừa qua. Từ những phân tích trên, Luật sư Hồi bày tỏ quan điểm, thời điểm hiện tại chưa cần phải sửa đổi Luật Doanh nghiệp liên quan đến những quy định về DNNN.

Vì cho rằng chưa cần sửa đổi những quy định liên quan đến DNNN trong Luật Doanh nghiệp, nên Luật sư Thiệu kiến nghị trước mắt cần thành lập cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu đối với DNNN. Cụ thể, cần đẩy mạnh việc tách chức năng quản lý Nhà nước và chức năng của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại DNNN. Cơ chế quản lý, giám sát và việc thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan và người đại diện chủ sở hữu Nhà nước phải thật rõ ràng và phù hợp.

Trong đó, cần khẩn trương thành lập một cơ quan chuyên trách của Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu đối với DNNN theo hướng: Thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN, cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp; Phê duyệt và giám sát việc thực hiện các chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành; Phối hợp với các cơ quan có liên quan thực hiện đúng quy định của pháp luật về công tác tổ chức - cán bộ tại doanh nghiệp.

Bên cạnh đó, đổi mới phương thức lãnh đạo của các tổ chức Đảng, tổ chức chính trị xã hội trong DNNN trước và sau cổ phần hóa, nhằm theo kịp yêu cầu đổi mới, cơ cấu lại DNNN. Trước hết, tôi đề xuất những quy định pháp luật bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất giữa các quy định của Đảng với các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước về công tác tổ chức và cán bộ dựa trên nguyên tắc: Đảng lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ chính trị và thống nhất quản lý cán bộ trong DNNN, nhất là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.

Thêm vào đó, cần phát huy vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp trong quá trình triển khai thực hiện chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về DNNN; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người lao động trong DNNN, Luật sư Thiệu đề xuất.

Bàn về giải pháp để DNNN tiếp tục giữ vững vị trí “đầu tàu” của nền kinh tế, trên Tạp chí Cộng sản, ông Phùng Quốc Hiển, Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội cho rằng, chúng ta cần tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp đồng bộ, đầy đủ, kịp thời, chất lượng, trên cơ sở khẩn trương tổng kết, đánh giá và báo cáo Quốc hội để sửa đổi, bổ sung các Luật có liên quan, đặc biệt cần nghiên cứu sửa đổi tiêu chí DNNN theo Nghị quyết số 12-NQ/TW, không để xảy ra khoảng trống pháp lý về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước có cổ phần, vốn góp chi phối. Chúng ta đối xử với DNNN bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhưng phải quản lý theo một cơ chế riêng có, do đây là vốn và tài sản của Nhà nước, thuộc sở hữu của toàn dân.

Nguyễn Hòa