Ngăn ngừa lợi ích nhóm tiêu cực trong xây dựng chính sách pháp luật

(Pháp lý) - Mới đây, chủ trì phiên họp chuyên đề của Chính phủ về xây dựng pháp luật, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc nhấn mạnh, một trong những khâu đột phá chiến lược trong phát triển là thể chế, chính sách. Theo Thủ tướng, vẫn còn có tình trạng “Có dự thảo làm sơ sài, thiếu trách nhiệm, thậm chí đưa tư duy cũ, hay tư tưởng bao cấp, xin cho, lợi ích nhóm vào trong văn bản”.

Làm thế nào để hạn chế lợi ích nhóm trong xây dựng thể chế, chính sách là vấn đề rất quan trọng hiện nay.

Nhận diện lợi ích nhóm

Trong phiên họp đó, bên cạnh việc chỉ ra “lợi ích nhóm”, Thủ tướng yêu cầu phải làm sao không để tình trạng “chạy qua chạy lại, xin cho, quy định không rõ ràng để người dân kêu ca, phải xếp hàng chờ đợi”, các quy định trái khoáy phải được xử lý, nếu theo tư duy cũ, vẫn tư tưởng xin cho, cấp phát thì xã hội không thể phát triển được.

Chúng ta biết rằng, bản chất của các nhóm lợi ích là bằng mọi biện pháp tác động đến cơ quan có chức năng ban hành chính sách nhằm đạt được những lợi ích tối đa.

Các nhóm lợi ích tìm cách vận động cơ quan có quyền năng ra những chính sách theo hướng họ được hưởng lợi nhiều nhất từ những chính sách này.

Vấn đề lợi ích nhóm chi phối, tác động đến văn bản chính sách, pháp luật là vấn đề đã được đặt ra từ nhiều năm qua. Mỗi Bộ, ngành khi đề xuất một dự án luật đều đưa ra những vấn đề có lợi cho quản lý, điều hành, chỉ đạo của mình mà ít khi nhìn đến tổng thể chung. Dù không có con số thống kê chính thức bao nhiêu chính sách “cài cắm” lợi ích song trên thực tế tình trạng này đã và đang diễn ra, ảnh hưởng không nhỏ đến tính minh bạch của chính sách cũng như sự phát triển chung của đất nước. Thông thường, mỗi dự án luật được giao cho bộ, ngành quản lý lĩnh vực ấy chủ trì soạn thảo. Đây cũng là lý do dễ phát sinh tâm lý xây dựng chính sách có tính chất cục bộ, đưa vào đó quy định thuận lợi cho việc quản lý của mình, không chú trọng đến lợi ích toàn thể.

Khi được chất vấn về vấn đề cục bộ, lợi ích trong xây dựng chính sách, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long cho rằng quy trình làm luật của chúng ta, cơ quan chủ trì soạn thảo bằng cách này, cách khác vẫn có cái nhìn thiên vị, có phần dành thuận lợi hơn cho bộ, ngành mình. Bộ trưởng Tư pháp còn nêu 4 biểu hiện “cục bộ” trong ban hành chính sách, trong đó có quy định về quỹ tài chính, hay tổ chức và bộ máy trong các đạo luật không phải chuyên ngành. Tình trạng cục bộ còn xảy ra khi xây dựng văn bản pháp luật quy định về chế độ, chính sách và một số điều kiện gia nhập thị trường và điều kiện sản xuất, kinh doanh.

Có ý kiến cho rằng lợi ích nhóm chi phối các văn bản chính sách, văn bản quy phạm pháp luật là một dạng tham nhũng – tham nhũng chính sách. Khi tham nhũng chính sách không bị phát hiện và ngăn chặn thì đồng nghĩa với việc cản trở sự phát triển lành mạnh của xã hội, nguyên tắc công bằng, bình đẳng trước pháp luật bị bẻ cong, nguồn lực đất nước bị phân tán, năng lực cạnh tranh quốc gia suy giảm.

Có ý kiến đánh giá xác đáng: Tham nhũng chính sách mang lại lợi ích siêu lớn hơn cho những kẻ tham nhũng, đồng thời cũng để lại những hậu quả hết sức nghiêm trọng cho đất nước. Một chính sách phát triển ngành méo mó được thông qua có thể làm lợi không thể kể xiết cho một số người, nhưng đồng thời cũng làm cạn kiệt các nguồn lực của đất nước. Một quyền năng không chính đáng được cài vào trong luật có thể hợp pháp hóa sự nhũng nhiễu vô tận của một số người, nhưng đồng thời cũng làm cho đời sống của người dân, hoạt động của doanh nghiệp hết sức khó khăn. Như vậy, tham nhũng chính sách có thể thể hiện dưới hai hình thức: Một là, ban hành một chính sách có lợi cho cá nhân và phe nhóm; Hai là, luật hóa các quyền năng không chính đáng để dễ bề nhũng nhiễu.

Hậu quả to lớn của tham nhũng chính sách là điều rất dễ cảm nhận. Tuy nhiên, hành vi tham nhũng chính sách lại không phải là điều dễ nhận biết. Có hai lý do cơ bản ở đây. Thứ nhất, ban hành chính sách là một công việc mang tính chính trị rất cao. Một chính sách được coi là tốt đẹp từ một góc nhìn này, vẫn có thể bị coi là tồi tệ từ một góc nhìn khác. Thí dụ, chính sách hạn chế nhập khẩu hàng hóa trong nước đã sản xuất được sẽ rất tốt đẹp cho những người sản xuất hàng hóa, nhưng chưa chắc đã tốt đẹp cho những người tiêu dùng. Chính sách bắt các xe ô-tô con phải có bình cứu hỏa sẽ rất tốt đẹp cho các doanh nghiệp sản xuất bình cứu hỏa, nhưng chưa chắc đã tốt đẹp cho những người có xe ô-tô. Chính vì thế khó có thể có một chuẩn mực khách quan, trung lập để nhìn nhận về một chính sách.

Hơn nữa, hệ lụy của tham nhũng chính sách là điều rất khó nhận biết ngay từ đầu. Năng lực phân tích chính sách, năng lực đánh giá tác động của chính sách là những thứ chúng ta còn đang thiếu hụt khá nghiêm trọng trong quá trình lập pháp, cũng như trong quá trình ban hành chính sách hiện nay, dẫn đến tạo ra cơ hội cho nhóm lợi ích tác động tham nhũng chính sách.

Các nhóm lợi ích

Khi nói về nhóm lợi ích, người ta cơ bản đều thống nhất rằng, nhóm lợi ích là tập hợp một cách tự phát hoặc tự giác một cách tự nguyện những người có cùng mục đích, có chung lợi ích. Hoạt động chủ yếu của các nhóm lợi ích là tìm cách tác động lên chính quyền hoặc khai thác sự đa nghĩa hoặc thiếu hoàn chỉnh trong một số điều khoản luật vì lợi ích của nhóm.

Nếu tiếp cận lợi ích theo nghĩa là động lực của sự phát triển xã hội thì lợi ích trong xã hội gồm: lợi ích công (lợi ích xã hội), lợi ích tập thể (còn được gọi là lợi ích nhóm của các đoàn thể, công ty, ngành nghề, hiệp hội,...) và lợi ích cá nhân. Trên thực tế không phải ba loại lợi ích này lúc nào cũng có được sự thống nhất hài hòa, nhất là trong nền kinh tế thị trường. Chỉ khi nào có sự thống nhất về lợi ích giữa ba loại lợi ích này thì lúc đó lợi ích mới trở thành động lực cho sự phát triển xã hội.

Như vậy lợi ích có thể tích cực hoặc tiêu cực đối với sự phát triển xã hội. Lợi ích nhóm có thể đóng vai trò quan trọng trong cả sự tăng trưởng về kinh tế cũng như sự tiến bộ về xã hội. Vì nó bao hàm trong đó cả lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội. Trên phương diện này nhà nước luôn đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các lợi ích sao cho có sự thống nhất hài hòa giữa các lợi ích làm cho lợi ích có sự tác động tích cực đối với sự phát triển của xã hội. Nhưng ở đây Thủ tướng nói đến nhóm lợi ích trong sự tác động tiêu cực đến việc hoạch định và ban hành những chính sách phát triển đất nước của Chính phủ.

Lợi ích nhóm tiêu cực đi ngược lại với lợi ích chung của toàn xã hội. Những người thuộc nhóm lợi ích này tìm mọi cách tác động đến các cơ quan, người có thẩm quyền theo hướng có lợi cho nhóm của mình. Lợi ích nhóm tiêu cực biểu hiện dưới các hình thức như: “chạy” dự án, “chạy” vốn, “chạy” chức quyền và thậm chí “chạy” cả chính sách; tính cục bộ, địa phương; chủ nghĩa cá nhân... Nguy hại hơn, lợi ích nhóm đã có những biểu hiện vi phạm lợi ích của xã hội; làm tha hóa cán bộ, gây mất lòng tin của nhân dân và làm tăng nguy cơ chệch hướng xã hội chủ nghĩa.

Những năm gần đây, lợi ích nhóm càng ngày càng gia tăng và phát triển, tác động tiêu cực vào quá trình thực hiện các lợi ích hợp pháp và chính đáng khác, vào hiệu quả của thực thi chính sách và gần đây, có cả những dấu hiệu cho thấy, nó tác động vào cả quá trình hoạch định chính sách... Lợi ích nhóm, tư duy nhiệm kỳ và tính cục bộ là ba rào cản lớn nhất đối với quá trình cơ cấu lại nền kinh tế nước ta.

Lợi ích nhóm tác động tiêu cực là một vấn đề đã được nhận diện từ những năm qua, nhưng chưa có biện pháp ngăn ngừa có hiệu quả. Đại hội XII của Đảng đã xác định cần xây dựng cơ chế phòng ngừa, ngăn chặn quan hệ lợi ích nhóm; chống đặc quyền, đặc lợi; đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Để thực hiện được việc kiểm soát lợi ích nhóm một cách hiệu quả, cần có sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị, trong đó Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đóng vai trò vô cùng quan trọng.

Trong thực tế, có những lợi ích nhóm bất hợp pháp lại núp bóng cơ quan công quyền, núp bóng pháp luật, hoặc mượn danh các tổ chức nhà nước, các tổ chức và nhóm hợp pháp khác để ẩn nấp, giấu mình, ngấm ngầm thực hiện lợi ích riêng, gây tổn thất lớn cho xã hội, trở thành lực lượng phá hoại ghê gớm, gây hậu quả khó khắc phục. Việc lợi ích nhóm nằm bên trong các cơ quan quyền lực khiến nó trở nên nguy hiểm và khó kiểm soát.

Hiện nay, hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, chậm đi vào cuộc sống và chưa thực sự được tôn trọng. Bên cạnh đó, môi trường luật pháp thiếu minh bạch, hệ thống quản lý còn yếu kém, nhân dân còn thiếu thông tin; quy trình ra quyết định chính sách chưa khoa học và minh bạch, tạo nhiều kẽ hở để lợi ích nhóm tiêu cực “lách luật”, thực hiện hành vi tư lợi, tham nhũng.

Cựu Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường từng phát biểu trước Quốc hội rằng “Hệ thống pháp luật của ta hiện nay phức tạp nhất thế giới và rất khó tuân thủ, chi phí tuân thủ cũng rất lớn, với rất nhiều chủ thể có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm cả Chủ tịch xã!”.

Ngăn ngừa lợi ích nhóm

Vậy làm thế nào để kiểm soát được lợi ích nhóm ở Việt Nam, công cụ nào để giúp phát huy tính tích cực và hạn chế tính tiêu cực của lợi ích nhóm? Kinh nghiệm thực tiễn của các nước trên thế giới đã chỉ ra có một số công cụ kiểm soát lợi ích nhóm, trong đó, Nhà nước pháp quyền giữ một vai trò quan trọng. Nhà nước pháp quyền với nguyên tắc thượng tôn pháp luật là cơ sở cho sự tồn tại và hoạt động của các nhóm lợi ích. Hệ thống pháp luật là căn cứ xác định các lợi ích hợp pháp và các hành vi thực hiện lợi ích hợp pháp của các nhóm.

Ở Việt Nam, vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền đã được chính thức đưa vào Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VII và tiếp tục được hoàn thiện ở các Đại hội sau. Đây chính là cơ sở cho việc kiểm soát lợi ích nhóm ở Việt Nam, để lợi ích nhóm có thể phát huy tính tích cực và hạn chế tính tiêu cực của nó, đặc biệt để bảo đảm cho lợi ích thuộc về số đông, đồng thời bảo đảm tính định hướng xã hội chủ nghĩa.

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chính là công cụ để kiểm soát lợi ích nhóm tiêu cực - những lợi ích nhóm đi ngược lại lợi ích dân tộc, lợi ích xã hội, nhất là lợi ích nhân dân. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam quản lý xã hội chủ yếu bằng pháp luật, không ngừng tăng cường và đổi mới công tác lập pháp, hành pháp và tư pháp; đồng thời, thường xuyên quan tâm đến việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân. Hệ thống pháp luật càng hoàn chỉnh, minh bạch, tạo cơ sở cho lợi ích nhóm tích cực hoạt động hiệu quả; không để lợi ích nhóm tiêu cực tác động.

Để ngăn ngừa tình trạng này cũng đòi hỏi quy trình xây dựng chính sách phải minh bạch hơn. Cơ quan soạn thảo cần công khai rộng rãi dự thảo để người dân tiếp cận, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động. Cần có cơ chế để thu hút sự tham gia đóng góp ý kiến của người dân, các chuyên gia, cơ quan truyền thông ngay từ khâu dự thảo. Đặc biệt, khi văn bản gửi xin ý kiến Bộ, ngành, thì Bộ, ngành được xin ý kiến cần đóng góp, phản hồi trách nhiệm, thực chất. Muốn vậy, cán bộ pháp chế phải thực sự có năng lực, trình độ chuyên môn, đủ để phát hiện tính hợp lý, hợp pháp của văn bản sắp ban hành và có hay không lợi ích của Bộ, ngành ẩn khuất trong đó.

Ở góc độ khác, đã đến lúc tạo ra hành lang pháp lý đầy đủ cho hoạt động của lợi ích nhóm tích cực và hạn chế lợi ích nhóm tiêu cực. Hiện nay, lợi ích nhóm đang hoạt động trong một không gian chủ yếu phi chính thức bởi khung pháp luật, môi trường thể chế chính thức cho hoạt động của các nhóm lợi ích chưa được xác lập, mặc dù cũng đã có các Hiệp hội, nhóm lợi ích có tổ chức và đăng ký hoạt động chính thức, như Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu Thủy sản Việt Nam, Hiệp hội Thép Việt Nam, Hiệp hội Cao su Việt Nam, Hiệp hội Cà phê - Ca cao Việt Nam, Hiệp hội các nhà sản xuất ô tô Việt Nam… Nhà nước cũng cần có những đầu tư nghiên cứu một cách bài bản để xác định bản chất, hình thức, phạm vi hoạt động của các loại nhóm lợi ích khác nhau để giúp xã hội nhìn nhận một cách toàn diện hơn những “lỗ hổng” của luật pháp mà các nhóm lợi ích tiêu cực đã và đang lợi dụng, từ đó tìm cách khắc phục; xây dựng và phát huy hoạt động của các tổ chức xã hội bảo vệ quyền và lợi ích của nhóm cộng đồng mà nó đại diện.

 Thái Đăng