Có xử lý hình sự được không hành vi lập “khống” dự toán công trình?

(Pháp lý) - Thời gian qua, hàng loạt sai phạm liên quan đến việc lập “khống” dự toán các công trình xây dựng đã được các cơ quan thanh tra phát hiện và chỉ ra. Dù việc lập “khống” dự toán có dấu hiệu gây thất thoát ngân sách của Nhà nước, nhưng hầu như không có tổ chức, cá nhân bị truy cứu trách nhiệm hình sự, chủ yếu bị xử lý về hành chính, kinh tế, kiểm điểm và rút kinh nghiệm.

Để hiểu rõ hơn về nguyên nhân các tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi lập “khống” dự toán ra sao; quan điểm xử lý và kiến nghị giải pháp như thế nào, Phóng viên Pháp lý đã có cuộc trao đổi với Luật sư Nguyễn Tiến Lập - Văn phòng Luật sư NHQuang & Cộng sự xung quanh vấn đề này.

Phóng viên: Thưa Luật sư, hành vi lập “khống” dự toán công trình, được các cá nhân, tổ chức thực hiện thế nào?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Dự toán công trình là cơ sở để bộ phận vật tư kỹ thuật và đơn vị thi công chuẩn bị vật tư thi công theo tiến độ. Về kế toán, dựa vào dự toán để thực hiện chức năng giám sát tình hình sử dụng và giá mua vật tư, chi phí máy và nhân công. Hiện nay, rất nhiều dự án thuộc diện chủ trương của Nhà nước bị phát hiện có những sai phạm, cụ thể là tình trạng lập khống dự toán, dự toán không đúng với định mức ban đầu lên gấp ba, bốn, thậm chí hàng chục lần khiến cho ngân sách Nhà nước bị thất thoát nhưng chất lượng công trình vẫn không đảm bảo. Trên thực tế, việc dự toán không đúng với định mức ban đầu có nhiều nguyên do. Có thể kể đến các nguyên nhân chủ yếu như: Khâu lập hồ sơ chờ kiểm duyệt và xin chủ trương của nhà đầu tư không trung thực và sát với quy mô của dự án; Sự yếu kém về chuyên môn, đạo đức của một bộ phận công chức, cán bộ, những người đứng đầu các tổ chức kinh tế thuộc ban quản lý dự án, nhà đầu tư; Thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau quá sớm, trong khi thời gian xem xét, quyết định dự toán của các cơ quan có thẩm quyền lại ngắn nên khó đưa ra các dự báo, đánh giá chính xác; Một số nguyên nhân khác liên quan đến quy định của pháp luật dẫn đến thực hiện chưa đúng hoặc không khả thi.

Trên thực tế hiện có ba cách nhìn khác nhau về dự toán “khống”. Còn quan điểm của Luật sư?

Đây là vấn đề thú vị bởi có tới ba cách nhìn khác nhau về dự toán khống. Từ góc độ quản lý nhà nước, dự toán khống là làm sai các định mức đã được cơ quan quản lý quy định và điều này rất đơn giản để nhận biết. Từ góc độ quan hệ chủ đầu tư - nhà thầu, dự toán khống tức là hoặc nhà thầu kê khai chi phí dối trá, qua mặt chủ đầu tư để thu lợi riêng, hoặc chính chủ đầu tư cũng chủ động hoặc làm ngơ việc dự toán khống bởi lý do đơn giản là các định mức theo quy định đã lạc hậu so với thực tế thị trường, nếu không khai khống để tăng chi phí thì chắc chắn không hoàn thành được dự án đầu tư. Còn từ góc độ xã hội và người dân thì dự toán khống chính là tham nhũng, có điều đó là tham nhũng hệ thống chứ không phải chỉ là hành vi sai trái để trục lợi của người lập dự toán. Tại sao?. Bởi để có một dự án đầu tư được phê duyệt và sau đó triển khai được suôn sẻ, bao gồm cả việc huy động vốn và giải ngân và giám sát chất lượng, tiêu chuẩn môi trường, lao động v.v.. luôn luôn có sự tham gia của hàng loạt các cơ quan chức năng của nhiều cấp khác nhau. Khi đó, để suôn sẻ mọi khâu và mọi việc thì cả chủ đầu tư và nhà thầu đều cần có tiền để bôi trơn. Các khoản tiền bôi trơn đó không thể hợp thức được nếu không dự toán khống. Ngược lại, nếu không dự toán khống được hoặc phần dự toán khống không đủ để bù đắp các khoản bôi trơn, chưa nói tới phần hạch toán lợi nhuận và dự phòng rủi ro, thì nhà thầu buộc phải hy sinh chất lượng công trình, tức hạ cấp cả nguyên vật liệu và trình độ nhân công. Cho nên, chúng ta buộc phải gọi đó là vấn nạn, trong đó các biện pháp xử lý đơn lẻ, dù có nghiêm khắc đến mấy, thì cũng chỉ rơi vào cái vòng luẩn quẩn mà thôi.

Hành lang pháp luật quy định về xử lý đối với việc lập dự toán “khống” hiện nay được quy định như thế nào, thưa Luật sư?.

Hệ thống các văn bản pháp luật về ngân sách Nhà nước khá đồ sộ, quy định khá đầy đủ, chi tiết, rõ ràng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và thời gian thực hiện các công việc trong lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước. Các quy định của pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp với thay đổi trong cơ chế quản lý, thực trạng kinh tế, xã hội và yêu cầu mới trong quản lý ngân sách nhà nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Có thể kể đến các văn bản sau: Nghị quyết 50/2017/QH14 về phân bổ ngân sách trung ương năm 2018 do Quốc hội ban hành; Nghị quyết 01/NQ-CP về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và Dự toán ngân sách nhà nước năm 2018 do Chính phủ ban hành; Quyết định 2610/QĐ-BTC năm 2017 về công bố công khai dự toán ngân sách nhà nước năm 2018 do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành; Thông tư quy định về tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước 2018 do Bộ Tài chính ban hành; Quyết định 1916/QĐ-TTg năm 2017 về giao dự toán ngân sách nhà nước năm 2018 do Thủ tướng Chính phủ ban hành; Điều 18 Luật Ngân sách nhà nước 2015 quy định về các hành vi bị cấm trong lĩnh vực ngân sách nhà nước và tùy theo mức độ vi phạm sẽ bị xử lý vi phạm hành chính, bồi thường thiệt hại hoặc chịu trách nhiệm hình sự.

Những quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lập dự toán khống có thể kể đến Nghị định 139/2017/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở do Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành; Thông tư 132/2017/TT-BTC Hướng dẫn Nghị định 139/2017/NĐ-CP,vv... Đây đều là những văn bản mới được ban hành, thể hiện sự quyết liệt trong cải cách hành lang pháp lý nhằm xử lý những trường hợp vi phạm trong những lĩnh vực đầu tư, xây dựng…..có sử dụng ngân sách Nhà nước.

Đã có rất nhiều quyết định thanh tra chỉ rõ nhiều công trình lập “khống” dự toán, nhưng việc xử lý chỉ là kiến nghị thu hồi hoặc giảm trừ vào số tiền quyết toán sau này. Theo Luật sư, việc xử lý như vậy có hợp lý, có đủ tính răn đe?.

Chúng ta cần phải hiểu và thừa nhận rằng dự toán khống trong các công trình xây dựng sử dụng vốn ngân sách hay cả vốn vay ngân hàng là một thực tế có tính vấn nạn từ nhiều năm nay và hoàn toàn không cá biệt, nếu không muốn nói rằng tương đối phổ biến. Tôi nói thế bởi nhìn vấn đề này như là một hiện tượng của tham nhũng trong đầu tư, xây dựng. Như vậy thì nếu muốn xử lý, chúng ta phải đi vào cái gốc của vấn đề và giải quyết nguyên nhân chứ không phải chỉ là thanh, kiểm tra rồi xử phạt. Xử phạt, dù có nặng đến đâu, cũng chỉ là xử lý phần ngọn, tức khi sự việc đã xảy ra rồi, hơn nữa không có nhà nước nào có thể nuôi một bộ máy khổng lồ để đi kiểm tra và thanh tra triền miên và toàn bộ được. Chưa nói tới chuyện, một khi coi dự toán khống là biểu hiện của tham nhũng thì làm sao tránh được tham nhũng trong chính các hoạt động thanh, kiểm tra và thực thi pháp luật?. Tôi không phủ nhận tính răn đe và khắc phục hậu quả của các biện pháp xử phạt. Tuy nhiên, trong điều kiện thực tế của Việt Nam, khi mà quốc nạn tham nhũng vẫn “hoành hành” thì việc xử lý đối với các “biểu hiện” của tham nhũng như vậy là quá nhẹ, không có tác dụng răn đe.

Theo quan điểm của Luật sư, chúng ta có thể xử lý hình sự đối với những cá nhân/tổ chức lập dự toán khống được không?.

Trước hết phải khẳng định, dự toán “khống” là vi phạm pháp luật rồi. Khống tức là sai và dối trá, làm tăng các chi phí của dự án đầu tư ngay từ ban đầu khi lập và phê duyệt dự án, so với các định mức được pháp luật quy định. Trong các trường hợp đó, chúng ta có cả một khung pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính với đủ các loại chế tài từ cảnh cáo đến phạt tiền, tịch thu tài sản, phương tiện sử dụng để vi phạm, tước giấy phép và mở rộng ra cả các biện pháp khác như kiến nghị xử lý về chức vụ quản lý hay kiến nghị khởi tố hình sự. Từ Luật Xử phạt vi phạm hành chính còn có các Nghị định cụ thể hoá hành vi vi phạm và hình thức, mức độ xử phạt trong từng lĩnh vực, bao gồm cả đầu tư và xây dựng. Về mặt dân sự, còn có cách xử lý bằng việc giảm trừ vào số tiền giải ngân của chủ đầu tư khi quyết toán công trình nữa, tức anh đã cam kết theo hợp đồng là dự toán đúng nhưng sau đó tôi phát hiện sai thì có quyền loại trừ ra các khoản khai khống.

Về xử lý hình sự, Bộ luật Hình sự có đầy đủ các chế tài để xử lý các loại tội phạm khác nhau, bởi nó thường xuyên được cập nhật, ví dụ lần cập nhật gần đây là Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi năm 2017). Liên quan đến các hoạt động đầu tư, xây dựng sử dụng vốn nhà nước, có thể tham chiếu hai điều có tính chất chung. Đó là Điều 179 về Thiếu tinh thần trách nhiệm gây thiệt hại đến tài sản Nhà nước, cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp với khung hình phạt tù lên tới 10 năm. Hoặc Điều 220 về Vi phạm các quy định về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng có khung hình phạt tù lên tới 20 năm. Ngoài ra, còn các điều quy định về các tội phạm khác có liên quan. Theo tôi, các quy định của pháp luật đã khá đầy đủ, có căn cứ pháp luật để xử lý các hành vi dối trá, gian dối trong xây dựng để trục lợi. Vấn đề là chúng ta có xử lý hình sự vài vụ để răn đe hay không mà thôi?

Theo Luật sư, để ngăn chặn các tổ chức, cá nhân lập “khống” dự toán, chúng ta cần có giải pháp như thế nào?

Trước hết, chúng ta phải dám nhìn thẳng vào sự thật. Đó là trong bối cảnh hiện nay, các dự án sử dụng vốn ngân sách vẫn tiếp tục phải được triển khai trên quy mô lớn. Vậy để có nhiều dự án được phê duyệt và hoàn thành nhanh chóng thì rất khó tránh được các hành vi lách các quy định pháp luật đồng thời với hợp thức các chi phí gia tăng thông qua dự toán khống. Cho nên, để khắc phục hiện tượng sai trái này, cần phải có các giải pháp đồng bộ và có tính cải cách hệ thống. Trước hết, cần rà soát lại các quy định về kiểm soát đầu tư công và xây dựng công trình để loại bỏ các rào cản và chế định bất hợp lý, bao gồm cả vấn đề định mức chí phí công trình. Thứ hai, phải có cơ chế để minh bạch hoá và tăng trách nhiệm giải trình ở tất cả các cấp và các khâu từ phê duyệt dự án cho tới đấu thầu, thẩm định và nghiệm thu, quyết toán công trình. Thứ ba, đưa cơ chế thẩm định và giám sát độc lập vào các quy trình của dự án, và cuối cùng là thực hiện thanh tra, kiểm tra và xử phạt. Như thế, tôi xin lưu ý quan điểm rằng vấn đề thanh, kiểm tra và xử phạt được đặt ở vị trí cuối cùng.

Bên cạnh đó, theo tôi cần quy định khi quyết toán, Chính phủ không chỉ phải giải trình sử dụng hết bao nhiêu trong số tiền mà Quốc hội đã dành cho việc chi từ NSNN mà còn phải giải trình trước Quốc hội rằng việc chi tiêu đã được tuân thủ theo quy định của pháp luật về ngân sách và phải giải trình với Quốc hội rằng, số tiền trên có đạt được mục tiêu đề ra hay không?. Có đảm bảo được hiệu quả thực hiện dự án hay không?. Và qua đó cũng có thể thấy rằng với số tiền ấy không đủ mức để thực hiện dự án, mà phải chi ở mức cao hơn hoặc ngược lại chỉ cần sử dụng ít hơn mức được giao vẫn đảm bảo thực hiện được mục tiêu đề ra.

Một điển hình trong việc lập “khống” dự toán là dự án “Nâng cao an toàn cầu đường sắt tuyến Hà Nội - TP Hồ Chí Minh”. Đối với dự án này, Thanh tra Bộ Xây dựng đã chỉ ra hàng loạt sai phạm trong công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự toán chi phí xây dựng công trình như, tính giá thép tấm nhập khẩu gia công dầm cầu thép không phù hợp; lấy sai giá cát đắp nền, cát xử lý nền đất yếu; vận dụng định mức chưa đúng tại một số công việc (phá dỡ và di chuyển kết cấu bê tông dưới nước, đóng cọc ván thép, cọc thép hình phần không ngập trong đất; tính khấu hao thép sàn đạo, khấu hao ống vách cọc khoan nhồi không phù hợp với thời gian thi công và mức khấu hao; lập đơn giá đào đất, đắp đất, đầm đất mố, trụ cầu, nền đường sắt, đường đầu cầu, hầm chui… với tỷ lệ thủ công tới 50% có mục công tác tới 100% thủ công). Tính trùng khối lượng trong đơn giá dự toán một số công tác như, trùng khối lượng vải địa với khối gia cố tường chắn bằng lưới thép và vải địa; xử lý nền đất yếu với đào đất yếu (ga Ninh Bình); tính khối lượng không chính xác tại một số công việc (khối lượng đào đất mố trụ cầu, khối lượng đá balat nền đường sắt, cốt thép cọc khoan nhồi, cọc cát… làm tăng giá trị dự toán của 9 gói thầu số tiền 136.919.334 JPY (Yên Nhật, tương đương 26,2 tỷ đồng) và trên 120 tỷ đồng).

---

Không dễ xử lý hình sự?

Theo Luật sư Vũ Văn Thiệu – Hãng luật Incip: Những hình thức xử phạt đủ sức răn đe như phạt bồi thường thiệt hại, chịu trách nhiệm hình sự… sẽ chỉ thực hiện được khi có căn cứ chứng minh lỗi của một cá nhân, tổ chức nào đó và cần một quá trình thanh tra, rà soát. Nhưng thực chất, việc thực hiện dự án là một quy trình khép kín có sự tham gia của rất nhiều khâu trung gian, nên rất hiếm khi lỗi chỉ quy về một cá nhân, tổ chức cụ thể. Đối với những dự án có quy mô lớn, trong quá trình thực hiện có sai phạm thì cũng không thể chấm dứt hay bỏ ngang để xử lý những sai phạm đó mà chỉ có thể làm công tác thanh tra, rà soát song song với việc thực hiện dự án. Nếu không đưa ra biện pháp phù hợp, sai phạm không những không được xử lý triệt để mà còn khiến cho chất lượng công trình đi xuống, thất thoát tài sản, nhiều người có nguy cơ mất việc làm.

Hải Dương