Vì sao hàng loạt dự án đầu tư công dễ dàng “đội vốn” sai quy định?

(Pháp lý) - Lý giải về nguyên nhân đội vốn ở các dự án đầu tư công, nhiều chuyên gia pháp lý đều cho rằng lỗi không hoàn toàn do cơ chế và những “lỗ hổng” của hệ thống chính sách pháp luật. Vậy thì còn những nguyên nhân nào khác? Bài viết sau đây sẽ trả lời câu hỏi này (bài viết thể hiện quan điểm góc nhìn của các Luật sư và chuyên gia).

Điểm mặt hai dự án “siêu đội vốn” ở Ninh Bình

Thời gian gần đây, nhiều dự án có vốn đầu tư hàng chục (hoặc hàng trăm) tỷ đồng đã bị đội vốn lên đến hàng trăm (hoặc hàng nghìn tỷ) gây xôn xao dư luận. Điển hình là Dự án nạo vét, xây kè bảo vệ cảnh quan sông Sào Khê (thuộc Khu di tích lịch sử văn hóa Cố đô Hoa Lư, xã Trường Yên, huyện Hoa Lư, tỉnh Ninh Bình) "siêu đội vốn" từ 72 tỉ lên 2.595 tỉ đồng được UBND tỉnh Ninh Bình phê duyệt theo Quyết định số 1305/QĐ-UB ngày 28/6/2001. Tổng số vốn của dự án ban đầu là 72 tỷ đồng (chia làm 2 giai đoạn), nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước; toàn bộ dự án nạo vét, xây kè sông dài 14km; thời gian thực hiện dự án từ 2001-2002. Tuy nhiên, sau 3 lần điều chỉnh, tháng 12/2009, UBND tỉnh Ninh Bình phê duyệt lại dự án nạo vét, xây kè bảo tồn cảnh quan sông Sào Khê với tổng mức đầu tư là hơn 2.595 tỷ đồng - tăng 36 lần so với số vốn phê duyệt ban đầu và thời gian thực hiện từ năm 2005-2012. Đáng nói là, sau 17 năm triển khai, dự án siêu đội vốn hàng nghìn tỷ đồng ở Ninh Bình vẫn đang còn ngổn ngang, dở dang.

Ngoài dự án nạo vét, xây kè bảo vệ cảnh quan sông Sào Khê “đội vốn” 36 lần, từ 72 tỷ lên 2.595 tỷ đồng, tại Ninh Bình còn có Dự án nạo vét sông Đáy cũng tăng vốn “khủng” từ 2.078 tỷ lên 9.720 tỷ đồng, tăng hơn 7.000 tỷ đồng. Theo đó, dự án nạo vét sông Đáy đoạn từ cầu Gián Khẩu (ngã 3 sông Hoàng Long giao với sông Đáy) đến cửa Đáy và các tuyến qua sông Đáy có chiều dài 77km. Dự án này nhằm thoát lũ Hoàng Long theo Quyết định 896 ngày 30/9/2010 của UBND tỉnh Ninh Bình. Chủ đầu tư dự án là Sở NN&PTNT Ninh Bình, vốn thực hiện ban đầu là 2.078 tỷ đồng, bằng tiền ngân sách Nhà nước. Thời gian triển khai dự án từ năm 2010 – 2015, nhà thầu thi công dự án là Tập đoàn Xuân Thành (tháng 7/2015 đổi thành Thai Group). Điều bất thường, chỉ sau 2 năm, năm 2012 dự án này được điều chỉnh vốn lên 9.720 tỷ đồng (tăng 7.642 tỷ đồng). Như vậy, để nạo vét được 1km sông Đáy phải tiêu tốn hết khoảng 126 tỷ đồng. Liên quan đến dự án trên, ngày 9/5/2012, Thanh tra Chính phủ có Kết luận số 1121 nêu rõ, dự án trên không được áp dụng hình thức chỉ định thầu theo Điều 20 Luật Đấu thầu và Điều 41, Nghị định 58 năm 2008 của Chính phủ. Ngoài ra, dự án trên được UBND tỉnh Ninh Bình phê duyệt khi chưa có báo cáo kết quả thẩm định.

Do biết cách “lách luật”?

Luật Đấu thầu 2013 (Điều 5 và Điều 6) quy định tư cách hợp lệ của nhà thầu và nhà đầu tư khi tham gia dự thầu công trình phải có năng lực pháp lý và tài chính độc lập bảo đảm sự cạnh tranh trong đấu thầu, đã đăng ký trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia… Khoản 6, Điều 111 Luật Xây dựng quy định: “Nhà thầu thi công xây dựng công trình phải có đủ điều kiện năng lực phù hợp với loại, cấp công trình và công việc xây dựng”… Như vậy có thể thấy “đầu vào” của nhà thầu thi công được pháp luật kiểm soát khá chặt chẽ với những yêu cầu về điều kiện rất minh bạch. Thế nhưng các nhà thầu năng lực yếu kém vẫn “chui” qua được “lỗ kim”, vì sao vậy?

Theo quy định tại khoản 2, Điều 3 Luật Đấu thầu và Điều 44 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án phải ban hành quy chế lựa chọn nhà thầu tư vấn, cung cấp hàng hóa, xây lắp và nhà thầu khác để áp dụng thống nhất trong quá trình thực hiện dự án trên cơ sở bảo đảm công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế. Trong khi đó theo quy định tại khoản 2, Điều 1 Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng: “Nghị định này áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc xác lập và quản lý thực hiện hợp đồng xây dựng thuộc dự án đầu tư xây dựng (bao gồm cả hợp đồng xây dựng giữa nhà đầu tư thực hiện dự án BOT, BTO, BT và PPP) với nhà thầu thực hiện các gói thầu của dự án”. Điều đó được hiểu là việc ban hành quy chế lựa chọn nhà thầu của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không chỉ dừng lại theo hình thức đối tác PPP. Trao quyền ban hành quy chế lựa chọn nhà thầu, các nhà làm luật muốn tạo sự chủ động cho nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án để tìm ra những nhà thầu có năng lực thực sự, có sức cạnh tranh tốt, để tạo ra những công trình có chất lượng. Tuy nhiên trên thực tế, không hiếm trường hợp, quyền năng này đã biến thành “con dao hai lưỡi”, vì lợi ích nhóm, họ đã không ngần ngại ban hành quy chế lựa chọn nhà thầu thiếu minh bạch, theo hướng có lợi cho các nhà thầu kém năng lực…

Hệ quả tất yếu của sự “đi đêm” giữa A và B mà xã hội phải gánh, đó chính là những công trình dở dang, nham nhở, tiến độ thi công “rùa bò” không biết bao giờ mới hoàn thành vì nhà thầu thiếu vốn, thiếu năng lực. Kéo theo hậu quả nghiêm trọng, dự án càng kéo dài thì càng bị trượt giá vật tư, nhân công, tỷ giá… đồng nghĩa với đội vốn đầu tư. Thực tế cho thấy không ít dự án có liên quan tới nhà thầu Trung Quốc có vấn đề thời gian qua bị “đội” giá gấp đôi, gấp rưỡi so với ban đầu đều rơi vào tình trạng bị chậm tiến độ. Ngoài năng lực nhà thầu hạn chế, TS Lê Đăng Doanh, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương, cho rằng các dự án đầu tư vượt dự toán còn có nguyên nhân chủ quan là khâu thẩm định dự án, chọn nhà thầu có vấn đề. Hay nói cách khác do năng lực Ban quản lý dự án hạn chế, trong quá trình lập dự toán, chưa tính đến các phương án phát sinh, chưa nắm rõ giá xây dựng công trình tương tự trên thế giới dẫn đến dự toán thiếu thực tế.

Nhờ nhà thầu tư vấn?

Điều 65 Luật Xây dựng và Nghị định 59/2015/NĐ-CP quy định, đối với dự án có tổng mức đầu tư từ 5 tỷ đồng trở lên, chủ đầu tư được ký kết hợp đồng tư vấn quản lý dự án với tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện năng lực hoạt động xây dựng theo quy định của Luật này để thực hiện một, một số hoặc toàn bộ công việc quản lý dự án (còn gọi là nhà thầu tư vấn). Như vậy bên cạnh đại diện chủ đầu tư là Ban quản lý dự án còn có một đơn vị tư vấn độc lập chuyên sâu về chuyên môn hỗ trợ toàn bộ hoặc bất cứ công đoạn nào của quá trình đầu tư dự án. Với sự hỗ trợ đó, trước khi quyết định lựa chọn nhà thầu bằng phương thức nào (bỏ thầu hay chỉ định thầu) thì tổng mức đầu tư một dự án được chủ đầu tư cân nhắc trước khi đưa ra quyết định sẽ rất cạnh tranh, thậm chí còn “thoáng” hơn giá thị trường. Mặt khác, Luật cũng quy định sau khi trúng thầu thì hai bên thỏa thuận ký kết hợp đồng, theo quy định giá hợp đồng không được vượt quá 10% giá trúng thầu. Vậy thì nguyên nhân nào công trình… lại đội vốn “khủng”, thậm chí có dự án đội vốn từ 50- 60% so với tổng mức đầu tư ban đầu (?)

Có thể thấy những mánh khóe của các nhà thầu Trung Quốc thường áp dụng là bỏ thầu giá rẻ, chờ cơ hội đội vốn, đưa công nghệ thấp, sử dụng nhân công giá rẻ... Dự án metro Cát Linh - Hà Đông là một minh chứng rõ nhất, Bộ GTVT đưa ra chín nguyên nhân làm dự án đội vốn như do giải phóng mặt bằng chậm, trượt giá, kinh nghiệm và năng lực quản lý hợp đồng EPC không có, tư vấn lập dự án và thiết kế cơ sở (TEDI) không có kinh nghiệm… Trong khi đó theo các chuyên gia, các nguyên nhân này khó thuyết phục với một dự án có quy mô lớn như vậy, nhất là những nguyên nhân về kỹ thuật như “quên” xử lý nền đất yếu, tăng số tầng nhà ga, bổ sung một số hạng mục đảm bảo an toàn theo tiêu chuẩn Trung Quốc. Ngay cả nguyên nhân do biến động giá cũng rất thiếu thuyết phục khi chỉ số giá xây dựng trong những năm qua không biến động lớn. Còn kẹt mặt bằng là chuyện thường xảy ra nhưng vấn đề là phải biết quản lý rủi ro, đưa dự phòng vào trong tổng dự toán ngay từ đầu. Tuy nhiên, cũng phải khẳng định, mánh khóe này không phải chỉ riêng với một số nhà thầu Trung Quốc mà các nhà thầu nội cũng khai thác triệt để.

Không ít ý kiến nhận xét: “đầu vào” yêu cầu cao nhưng nhà thầu năng lực kém vẫn vượt được rào nhờ “đi đêm” với chủ đầu tư. Do đó, sau khi trúng thầu các nhà thầu này càng cần phải “năng động” hơn trong quan hệ với chủ đầu tư, để cùng nhau “nghĩ chiêu” và làm giá các hạng mục phát sinh, cùng nâng khống giá trị khối lượng thi công để quyết toán… Cứu cánh để A và B “bắt tay” nhau trong quá trình thi công và giám sát công trình mà không sợ phạm luật, đó chính là nhờ nhà thầu tư vấn - có tư cách pháp nhân độc lập và chịu hoàn toàn trách nhiệm trước pháp luật. Trước khi đặt bút ký chấp nhận nghiệm thu hạng mục công trình hay nghiệm thu toàn phần công trình, đại diện chủ đầu tư hoàn toàn yên tâm vì đã có chữ ký xác nhận của tư vấn giám sát. Về trách nhiệm pháp lý, nhà thầu tư vấn không chỉ thay mặt Ban quản lý dự án (bên A) giám sát về chất lượng thi công mà còn giám sát cả về chất lượng vật liệu xây dựng của nhà thầu cung cấp; nhưng nếu như nhà thầu tư vấn thiếu đạo đức, thì khi thanh tra hay kiểm toán, cơ quan có chức năng cũng bó tay.

Theo ông Bùi Tấn Lực – Phó Chủ tịch Hiệp hội nhà thầu Bình Định, tư vấn xây dựng là một hoạt động dịch vụ có hàm lượng chất xám và chuyên môn cao, nhưng rất khó kiểm soát chất lượng. Có những con số hoặc những công thức mà chỉ một mình nhà thầu tư vấn hiểu, chủ đầu tư chỉ biết kiểm tra và tin tưởng vào nhau là chính. Do đó hiện tượng móc ngoặc giữa tư vấn - nhà thầu, thậm chí có cả chủ đầu tư để tăng khối lượng khống, sử dụng định mức không phù hợp nhằm tăng vốn, dẫn tới có lợi cho nhà thầu và cả cho tư vấn đã xảy ra ở nhiều công trình trong nước. Cũng theo ông Lực, Luật Xây dựng và các quy định về quản lý chất lượng, quản lý hợp đồng đều có những điều khoản quy trách nhiệm tư vấn, cả thẩm tra thẩm định. Tuy nhiên, lỗi của tư vấn thường gây lãng phí nhưng khó tranh luận đến cùng do tính chuyên môn cao nên dễ bị bỏ qua. Chỉ trừ những trường hợp phạm pháp quả tang, mà điều này cũng rất khó phát hiện.

Và nhiều nguyên nhân khác

Tại kỳ họp Quốc hội vừa qua, lý giải về nguyên nhân các dự án đầu tư của tỉnh đội vốn, Bí thư Tỉnh ủy tỉnh Ninh Bình cho rằng: “do cơ chế nên các dự án mới đội vốn khủng khiếp như vậy”. Tuy nhiên, trong cuộc trao đổi thẳng thắn với Phóng viên Pháp lý, dưới góc nhìn của một Luật sư, ông Nguyễn Tiến Lập, Văn phòng Luật sư NHQuang & Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam, lại bày tỏ quan điểm: “chúng ta nên bỏ dần cách tiếp cận rằng mọi vấn đề phát sinh đều do luật pháp, hay cái được gọi là "lỗ hổng" pháp luật. Về nguyên lý, nếu có lỗ hổng pháp luật mà người dân “chui qua” được thì khi đó hãy đổ lỗi cho “lỗ hổng”. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ cơ quan hay viên chức nhà nước nếu phát hiện các lỗ hổng đó thì không được phép “chui qua”, bởi họ là bên thực thi pháp luật cho nên luôn luôn có điều kiện để chủ động kiến nghị “bít” các lỗ hổng. Còn trường hợp cán bộ biết có lỗ hổng và lợi dụng lỗ hổng để vụ lợi thì cần phải xử lý.

Về nguyên nhân hàng loạt dự án đầu tư công đội vốn trong thời gian qua, Luật sư Lập thẳng thắn chỉ rõ việc đội vốn không còn là chuyện hiếm mà có thể nói là phổ biến. Một dự án đầu tư công được phê duyệt ban đầu với quy mô vốn nhỏ, để dễ dàng được thông qua theo quy trình thẩm định và phê chuẩn do luật định. Ví dụ ở cấp tỉnh là Hội đồng nhân dân, sau đó, cứ tăng dần vốn lên do vô số lý do được gọi là khách quan như trượt giá, thay đổi quy hoạch, thay đổi mục tiêu, thay đổi chủ thể hay cơ chế thực hiện v.v.. Khi đó, nếu có mang dự án ra trình lại thì các đại biểu của dân chắc chắn khó từ chối phê chuẩn bởi nếu bác bỏ thì ít nhất sẽ lãng phí vốn ban đầu đã bỏ ra và lập luận của chủ đầu tư sẽ là tăng vốn để thực hiện dự án hiệu quả và nhằm tiết kiệm hơn chứ không phải lãng phí. Trên thực tế, đó là công nghệ tạo ra một tình thế "đâm lao phải theo lao", thậm chí người kế nhiệm phải đi theo và chấp nhận hậu quả do người tiền nhiệm để lại. Vấn đề là tại sao người ta lại làm thế hay theo logic của khoa học điều tra hình sự là "Sự việc ấy xảy ra thì ai có lợi ?". Tất nhiên và trước hết là những người tham gia thực hiện dự án. Chủ đầu tư sẽ có một dự án lớn để thể hiện quyền lực của mình. Nhà thầu sẽ có cả núi việc để làm và tha hồ tính tất cả vào giá thành, bên tài trợ (tức ngân hàng) sẽ có một cơ hội để cấp một khoản vay lớn hơn, địa phương cũng sẽ có thành tích chính trị là tạo ra nhiều việc làm và tăng trưởng GDP.

Phân tích vụ việc sâu hơn ở khía cạnh luật pháp, Luật sư Vũ Văn Thiệu, Hãng luật INCIP nêu quan điểm: Ở Dự án kênh Sào Khê bị đội vốn từ 72 tỷ lên 2.595 tỷ đồng được chủ đầu tư và những cơ quan có thẩm quyền phê duyệt giải thích: Ban đầu, dự án có quy mô nhỏ nhưng vì con kênh Sào Khê đi qua lõi cố đô Hoa Lư, là điểm du lịch thu hút nên về sau đã được điều chỉnh sang thêm mục tiêu tôn tạo cố đô, tạo nền tảng một bước để Tràng An được công nhận là di sản; phục vụ giao thông đường thuỷ và các công trình phục vụ du lịch. Một câu hỏi đặt ra ở đây là: “Tại sao, ngay từ đầu trong khâu lập dự án, chủ đầu tư, những chuyên gia thẩm định dự án không lường trước được quy mô của dự án mà vẫn triển khai, để rồi khiến cho dự án bị đội vốn lên quá nhiều như vậy?”, Luật sư Thiệu đặt vấn đề.

Quy định tại Luật Đầu tư công có nêu rõ trong khâu lập dự án, chủ đầu tư phải thực hiện ba loại báo cáo về dự án đầu tư tương ứng với các dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, B, C bao gồm “Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”, “Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi” và “Báo cáo nghiên cứu khả thi”. Tất cả những loại báo cáo này đều nhằm mục đích nghiên cứu về sự cần thiết, mức độ khả thi và tính hiệu quả, làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Thế nhưng, thực tế vẫn xuất hiện những dự án không hiệu quả, gây tốn kém ngân sách của Nhà nước. Nếu những khâu khảo sát, đo đạc, lập kế hoạch được chuẩn bị sơ sài và ban thẩm định dự án cũng không yêu cầu điều chỉnh lại hoặc “cố tình” bỏ qua những điểm bất hợp lý để dự án được đưa vào hoạt động thì những rủi ro xảy ra sau này là điều khó tránh khỏi.

Theo Luật sư Thiệu, trên thực tế nhiều chủ đầu tư không tuân thủ đúng các tiêu chí trên và quy trình xin điều chỉnh, nâng cấp dự án diễn ra không đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Đây là một vấn nạn thường thấy bởi bộ máy hành chính vẫn nặng tính xin – cho, lợi ích nhóm của một số cá nhân, tổ chức được đặt lên trên lợi ích của nhân dân. Bên cạnh đó là việc chủ đầu tư “cố tình” đưa những dự án vượt quy mô nguồn vốn vào thực hiện. Đó là tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư dự án, quyết định đầu tư dự án mang tính hình thức để có điều kiện ghi kế hoạch vốn; phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư không phù hợp với thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn dẫn đến sau khi bố trí kế hoạch lại yêu cầu điều chỉnh quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, thậm chí phải thẩm định lại nguồn vốn và khả năng cân đối vốn. Lấy ví dụ về dự án nạo vét kênh Sào Khê, nếu ngay từ đầu chủ đầu tư đưa dự án này vào danh mục xin chủ trương đầu tư đúng mục đích là mở rộng quy mô du lịch, phát triển văn hóa, kinh tế thì với quy mô vốn lúc đó sẽ không thể được chấp thuận mà phải hợp thức hóa bằng một dự án có tính chất và quy mô nhỏ hơn. Đây là một cách “lách” thường thấy để xin chủ trương đầu tư.

Đúc kết lại, theo Luật sư Lập, việc cố tình làm các dự án đầu tư công đội vốn đó là một “công nghệ” tuyệt vời bởi ai cũng thắng cả và chắc chắn không chỉ có cái dự án đình đám ở Ninh Bình mà Quốc hội chất vấn đâu. Gần như ở đâu cũng thế!.

Các dự án đội vốn “khủng” gây bức xúc dư luận thời gian qua

1. Tuyến đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng khi khởi công và ký hợp đồng BOT chỉ có tổng mức đầu tư khoảng 24.500 tỉ đồng. Sau một thời gian xây dựng, dự án đã được điều chỉnh tổng mức đầu tư lên gần 50.000 tỉ đồng.

2. Dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình. Ban đầu dự án có tổng mức đầu tư khoảng 3.700 tỉ đồng nhưng sau quá trình thực hiện đã tăng lên gần 8.900 tỉ đồng.

3. Dự án đường sắt trên cao Cát Linh - Hà Đông (Hà Nội) được đầu tư xây dựng bằng vốn vay ODA của Trung Quốc, có tổng mức đầu tư 552,86 triệu USD. Sau một thời gian thi công, dự án được các bên liên quan đề xuất điều chỉnh tổng mức đầu tư lên 868,04 triệu USD.

4. Dự án xây dựng tuyến đường sắt đô thị số 1 (tuyến Bến Thành - Suối Tiên) có tổng mức đầu tư ban đầu là 1,09 tỉ USD (phê duyệt năm 2007), trong đó vốn ODA của Nhật Bản hơn 904,6 triệu USD, còn lại là vốn đối ứng của ngân sách TP HCM. Đến tháng 9-2011, UBND TP đã phê duyệt điều chỉnh dự án này với tổng mức đầu tư lên đến 2,49 tỉ USD (tăng hơn 47.325 tỉ đồng).

5. Dự án Đường sắt đô thị tuyến số 2, Bến Thành - Tham Lương tại TP.HCM, ban đầu được phê duyệt với tổng mức đầu tư là hơn 1,3 tỷ USD. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai Dự án, do ảnh hưởng của nhiều yếu tố, tổng mức đầu tư mới dự kiến lên tới hơn 2,1 tỷ USD (tăng 60% so với tổng mức đầu tư được phê duyệt ban đầu).

6. Dự án nạo vét xây kè sông Sào Khê ở Ninh Bình được điều chỉnh tăng từ 72 tỷ lên 2.595 tỷ đồng (tăng 36 lần).

7. Dự án cấp nước cho Khu kinh tế Vũng Áng (Hà Tĩnh) ban đầu chỉ có mức đầu tư 1.850 tỷ đồng nhưng sau một thời gian thì đội thêm hơn 2.500 tỷ đồng nâng tổng mức đầu tư lên 4.400 tỷ đồng thế nhưng dự án vẫn thi công ì ạch và liên tiếp xin gia hạn...

8. Dự án đường sắt đô thị thí điểm TP. Hà Nội, đoạn Nhổn - ga Hà Nội được phê duyệt vào tháng 4/2009 với tổng mức đầu tư là 783 triệu Euro, thời gian thực hiện từ năm 2009 - 2015. Tuy nhiên, đến năm 2013, Dự án này đã được phê duyệt điều chỉnh với tổng mức đầu tư là 1.176 triệu Euro (tăng 50,2% so với tổng mức ban đầu); thời gian thực hiện được kéo dài thêm 3 năm, từ 2015 - 2018.

Nguyễn Hòa – Minh Trung (lược ghi)