Những khuyết thiếu, rào cản pháp luật gây khó cho công tác xác định và xử lý tài sản bất minh

(Pháp lý) - Kê khai tài sản nhưng chưa chắc đã bị xác minh tính trung thực; doanh nghiệp “sân sau” giúp hợp pháp hóa tài sản “khủng”; “lỡ” bị phát hiện tài sản “khủng” mà không lý giải được nguồn gốc hợp pháp hay bất hợp pháp thì cũng không bị tịch thu và đặc biệt, chưa có cơ chế xử lý tài sản có nguồn gốc gián tiếp từ hành vi vi phạm của người có chức vụ quyền hạn… Đó là những khuyết thiếu, rào cản của pháp luật gây khó khăn cho công tác xác định và xử lý tài sản bất minh được các chuyên gia pháp luật chỉ rõ trong bài viết dưới đây.

Chưa có cơ chế xác minh tính trung thực của kê khai tài sản

 

Nhận xét về việc cán bộ, công chức kê khai tài sản thời gian qua, Tiến sĩ kinh tế, LS. Đào Ngọc Chuyền (Đoàn Luật sư TP. Hà Nội) cho rằng còn rất hình thức, không hiệu quả.

Luật Phòng, chống tham nhũng 2005 (sửa đổi, bổ sung 2012) quy định rõ về việc kê khai tài sản (Điều 44) tuy nhiên việc xác minh tài sản khi kê khai lại chỉ đặt ra khi có một trong các căn cứ quy định tại Điều 47: Khi có tố cáo về việc không trung thực trong kê khai tài sản của người có nghĩa vụ kê khai; Khi xét thấy cần có thêm thông tin phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người có nghĩa vụ kê khai tài sản; Khi có căn cứ cho rằng việc giải trình về nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý; Khi có yêu cầu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền.

Như vậy, không có quy định nào về cơ chế xác minh tính trung thực của bản kê khai tài sản ngay từ khi việc kê khai tài sản của cán bộ, công chức được tiến hành và nộp về cơ quan, đơn vị, tổ chức. Rõ ràng, kê khai là hành động phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người kê khai, không thể tránh được gian dối. Nếu không có một “máy soi”, “máy đo” nào vào cuộc ngay từ đầu, thì cơ quan, tổ chức không thể biết được việc kê khai của cán bộ do mình quản lý có trung thực hay không? Việc xác minh tài sản kê khai chỉ đặt ra khi có một trong các căn cứ Luật định, thì chỉ giải quyết được khâu “chống” chứ không có vai trò “phòng ngừa” tham nhũng.

Từ việc không quy định cơ chế xác minh tính trung thực của bản kê khai tài sản, Luật Phòng, chống tham nhũng cũng không có quy định nào về một mô hình, một “bộ máy” chuyên trách phụ trách việc xác minh tài sản kê khai mà chỉ quy định rất chung chung rằng việc xác minh tài sản do “cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý người có nghĩa vụ kê khai tài sản” quyết định (thường là phòng tổ chức cán bộ, nhân sự). Liệu họ có đủ chuyên môn để đọc, phát hiện có sự không bình thường trong việc kê khai tài sản, thu nhập, cũng như những giải trình khi khối tài sản đó tăng thêm hay không?

“Không yêu cầu xác minh tính trung thực của bản kê khai tài sản, không có bộ phận chuyên trách thực hiện việc xác minh tài sản kê khai một cách chuyên nghiệp, độc lập với cơ quan, tổ chức…là những thiếu sót dễ thấy của Luật Phòng, chống tham nhũng, khiến cho công tác kê khai tài sản không có giá trị, chỉ mang tính hình thức” – LS. Đào Ngọc Chuyền nhận định.

Tài sản bất minh: phải chứng minh được nguồn gốc phạm pháp mới có thể bị xử lý tịch thu

Nếu một người có hành vi tham nhũng và bị kết tội bởi Tòa án thì ngoài việc bị xử lý bằng các hình phạt quy định trong Bộ luật Hình sự, phạt tiền thì tài sản tham nhũng cũng có thể bị tịch thu (đối với một số tội có hành vi chiếm đoạt tài sản như tham ô, nhận hối lộ...). Tuy nhiên, nếu một người bị xác định “không trung thực trong kê khai tài sản” và “việc giải trình về nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý” (hai trường hợp quy định tại điềm a, c khoản 1 Điều 47 Luật Phòng chống tham nhũng 2005 sửa đổi, bổ sung 2012) thì họ chỉ có thể bị xử lý về mặt hành vi theo quy định tại Điều 52, còn tài sản “tăng lên không hợp lý” thì chưa có cơ chế xử lý. Cụ thể là người kê khai tài sản không trung thực sẽ bị kỷ luật theo quy định của pháp luật, xóa tên khỏi danh sách những người ứng cử; người được dự kiến bổ nhiệm, phê chuẩn mà kê khai tài sản không trung thực thì không được bổ nhiệm, phê chuẩn vào chức vụ đã dự kiến.

“Như vậy, khi kết luận một người kê khai tài sản không minh bạch thì chúng ta chỉ xử lý được hành vi không minh bạch của họ chứ không quy kết họ có hành vi tham nhũng được. Đây là một điểm yếu của Luật Phòng, chống tham nhũng”, Ls. Đào Ngọc Chuyền cho biết.

Đồng thời, vì không thể kết luận một người có hành vi tham nhũng nếu họ không minh bạch trong kê khai tài sản và không giải thích được một cách hợp lý về lý do tài sản tăng lên đáng kể, nên cũng không thể tịch thu khối tài sản được cho là bất minh đó. Lúc này, điều mà các cơ quan có thẩm quyền cần làm là phải truy đến tận cùng nguồn gốc của khối tài sản “tăng lên không hợp lý” nói trên. Nếu xác định được nguồn gốc là xuất phát từ hành vi vi phạm pháp luật mà đặc biệt là hành vi tham nhũng thì mới có cơ sở để có thể xử lý, thu hồi. Thế nhưng, trong Luật Phòng, chống tham nhũng cũng như trong các văn bản pháp luật khác, chưa có quy định nào xác định trách nhiệm này của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trên thực tế chỉ khi có tố cáo, dư luận phản ánh, lãnh đạo Nhà nước yêu cầu thì việc điều tra, xác minh mới được tiến hành nhưng mới chỉ tiến hành về phía tổ chức Đảng. Hệ quả là tài sản bất minh – không xử lý, không thu hồi nhưng cũng khó truy được đến tận cùng nguồn gốc.

Ở Singapore, để tạo điều kiện cho việc phòng, chống tham nhũng được đơn giản, luật của họ cho phép kết luận ngay một người là tham nhũng nếu khối tài sản họ đang có không tương xứng với thu nhập của họ và họ không chứng minh được nó đến từ các nguồn hợp pháp khác chứ không cần phải có các hành vi tham nhũng cụ thể, rõ ràng thì mới kết luận là tham nhũng. Cũng với hành vi nói trên, một số nước khác lại quy định thành tội làm giàu bất chính và cho phép tịch thu ngay khối tài sản không rõ nguồn gốc.

Từ các phân tích trên, LS. Đào Ngọc Chuyền trăn trở: Việt Nam ta thì khác, tài sản bất minh không được coi là tài sản tham nhũng, cũng không được coi là làm giàu bất chính; muốn xử lý, tịch thu thì chỉ còn cách truy đến tận cùng nguồn gốc để chứng minh được khối tài sản đó hình thành từ hành vi trái pháp luật cụ thể, rõ ràng và khó chối cãi. Nhưng người có tài sản thì có muôn vàn cách để che giấu sự thật bởi pháp luật vẫn có “lỗ hổng” để họ “lách”. Đây là bài toán khó dành cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Luật vẫn tạo “lỗ hổng” cho cán bộ lãnh đạo “tiếp sức” cho doanh nghiệp “sân sau” làm giàu

Một thực tế diễn ra, khi một số “quan chức” được yêu cầu giải trình về khối tài sản “khủng” mà mình và gia đình có được, thì hầu hết câu trả lời đều là do gia đình họ có người đầu tư vào doanh nghiệp.

Mặc dù cấm cán bộ, công chức, viên chức thành lập và quản lý doanh nghiệp nhưng để đảm bảo quyền làm giàu chính đáng của mọi công dân, Nhà nước ta vẫn cho phép họ góp vốn, mua cổ phần của doanh nghiệp. Đối với cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý, ngoại trừ hai trường hợp quy định tại khoản 2 và khoản 4 Điều 37 Luật phòng chống tham nhũng 2005 (sửa đổi bổ sung 2012) thì họ cũng có quyền góp vốn vào doanh nghiệp như mọi cán bộ, công chức, viên chức bình thường khác:

“Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, vợ hoặc chồng của những người đó không được góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề mà người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước”.

Và: “Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan không được để vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con kinh doanh trong phạm vi do mình quản lý trực tiếp”.

Luật đã quy định như vậy, nhưng thực tế một số “quan chức” vẫn cố ý vi phạm một cách trực tiếp (như vụ Phó Bí thư Tỉnh ủy, Trưởng đoàn ĐBQH tỉnh Đồng Nai Phan Thị Mỹ Thanh) bởi luật có “kẽ hở”. Và kẽ hở này trên thực tế không biết còn bao nhiêu trường hợp “lách” luật để trục lợi từ doanh nghiệp sân sau.

“Kẽ hở” này đã được ông Đỗ Văn Đương, Phó Ban Dân nguyện, UBTV Quốc hội chỉ ra trong một lần trao đổi với Phóng viên Pháp lý: Cả hai quy định tại khoản 2 và khoản 4 Điều 37 nói trên còn quá hẹp về chủ thể bị cấm khi chỉ liệt kê: người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu, vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con của họ. Thứ hai, dùng từ “quản lý trực tiếp” để xác định phạm vi doanh nghiệp không được góp vốn vô hình chung đã thu hẹp phạm vi điều chỉnh của quy định ngăn cấm này trong Luật Phòng, chống tham nhũng đi rất nhiều.

Nếu luật quy định là “Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, vợ hoặc chồng của những người đó không được góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề mà người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước” thì nhất định họ sẽ tránh, không góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề mà mình trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước nữa, mà sẽ góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành nghề mà mình thực hiện việc quản lý chung, quản lý gián tiếp thôi nhưng họ vẫn có quyền hạn, quyền lực để gây những ảnh hưởng nhất định đến các doanh nghiệp đó (ví dụ như trao dự án cho doanh nghiệp “sân sau” thực hiện, tác động để doanh nghiệp “sân sau” trúng thầu…). Trường hợp thứ hai là luật xác định chủ thể bị cấm ở đây chỉ là “người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, vợ hoặc chồng của những người đó”, cho nên những cán bộ khác mặc dù không giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó cơ quan nhưng họ vẫn có chức vụ, quyền hạn nhất định (như các trưởng, phó phòng, ban…của cơ quan, đơn vị chẳng hạn) để tác động đến doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi quản lý của cơ quan họ.

Bên cạnh đó, nếu luật cấm vợ hoặc chồng của những người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu góp vốn thì họ có thể cho con, bố, mẹ, anh chị em, thậm chí là bạn bè đứng tên góp vốn vào doanh nghiệp. Và tất nhiên đó chỉ là hình thức, còn vấn đề vốn góp bao nhiêu, biên bản góp vốn như thế nào là do “tôi” quyết định, “tôi” nắm giữ và lợi nhuận “tôi” hưởng.

Tương tự như vậy, quy định “Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan không được để vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con kinh doanh trong phạm vi do mình quản lý trực tiếp” (khoản 4 Điều 37 Luật phòng chống tham nhũng) cũng có thể bị “lách” theo các cách thức nói trên.

Theo đó, chỉ cần tránh, lách 2 trường hợp bị cấm tại khoản 2, khoản 4 Điều 37 Luật Phòng, chống tham nhũng, là các quan chức cũng có thể tạo dựng cho mình các doanh nghiệp “sân sau” và có thể lý giải hợp lý cho “khối tài sản tăng lên đáng kể” so với thu nhập của mình. Nhưng về bản chất, họ vẫn có thể dùng chức vụ, quyền hạn của mình (mặc dù không quản lý trực tiếp) để tạo lợi ích cho doanh nghiệp “sân sau” như chỉ định thực hiện dự án, tác động cho thắng thầu... và nhiều hành vi vi phạm luật cạnh tranh khác...

Chưa có cơ chế xử lý tài sản hình thành gián tiếp từ hành vi vi phạm pháp luật

Doanh nghiệp “sân sau” của quan chức có được một dự án, một gói thầu, hoặc một lợi ích nào đó trong hoạt động sản xuất kinh doanh… xuất phát từ hành vi “lợi dụng chức vụ, quyền hạn” của quan chức đó; sau đó thông qua việc thực hiện dự án…mà doanh nghiệp thu được những khoản lợi nhuận khổng lồ, thì khoản lợi nhuận đó xử lý ra sao?

Tương tự, một quan chức hoặc người nhà của quan chức có được một khối lượng cổ phần rất lớn trong quá trình cổ phần hóa DNNN xuất phát từ hành vi “lợi dụng chức vụ, quyền hạn” để thâu tóm cổ phần vượt quá giới hạn cho phép hoặc chuyển nhượng cổ phần trái pháp luật và một loạt các hành vi mua bán cổ phần, cổ phiếu không công khai, minh bạch…thì lợi tức thu được từ những cổ phần, cổ phiếu nói trên sẽ có “số phận” như thế nào?

Về vấn đề này, Phóng viên Pháp lý đã có cuộc trao đổi với GS.TS. Đặng Đình Đào, nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu Kinh tế & Phát triển, ĐH Kinh tế Quốc dân, hiện là thành viên Hội đồng khoa học Viện TM & KTQT. Ông Đào phân tích: Nếu xét về nguồn gốc trực tiếp, thì lợi nhuận, tài sản mà các doanh nghiệp có được thông qua hoạt động sản xuất kinh doanh, thông qua việc thực hiện các dự án, công trình là hợp pháp, tất nhiên phải kèm điều kiện là quá trình sản xuất kinh doanh và thực hiện dự án đó không có vi phạm pháp luật. Còn xét về nguồn gốc sâu xa, thì hoạt động sản xuất kinh doanh hay dự án, công trình mà doanh nghiệp có được lại thông qua hành vi vi phạm của người có chức vụ quyền hạn đã “gây lợi ích” cho doanh nghiệp.

Luật Đấu thầu 2013 chỉ quy định biện pháp xử lý về mặt hành vi (xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc truy cứu TNHS) đối với những người đưa, nhận, môi giới hối lộ trong đấu thầu; lợi dụng chức vụ quyền hạn để can thiệp bất hợp pháp vào hoạt động đấu thầu; thông thầu, gian lận trong đấu thầu…còn về lợi nhuận, tài sản hình thành sau khi thực hiện các gói thầu thì vẫn “bỏ ngỏ”.

Trong lĩnh vực chứng khoán doanh nghiệp, Nghị định số 145/2016/NĐ-CP và Nghị định số 108/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán lại xác định trong một số trường hợp các cổ phần, cổ phiếu đã chào bán, phát hành mà có vi phạm thì tổ chức đã chào bán, phát hành phải thu hồi. Tuy nhiên lại không nói rõ nếu sau một thời gian rất dài mới phát hiện vi phạm và người sở hữu cổ phần đã thu được một lợi tức khổng lồ thì sẽ xử lý như thế nào? Người có cổ phần từ các hành vi mua cổ phần vượt quá giới hạn cho phép, chuyển nhượng bất hợp pháp hay thiếu công khai, minh bạch khi mua bán cổ phần…mặc dù là vi phạm pháp luật về chứng khoán nhưng hành vi của họ không mang tính chiếm đoạt tài sản của Nhà nước bởi họ vẫn bỏ tiền “túi” ra để mua nên không thể xử lý về tội tham ô để tịch thu tài sản được. Còn với hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ thì BLHS chỉ cho phép áp dụng hình phạt bổ sung là hình phạt tiền (chỉ vài chục triệu đồng) mà không quy định biện pháp tịch thu tài sản hình thành “gián tiếp” từ hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó.

“Đây là những vấn đề pháp luật còn “bỏ ngỏ”, gây thách thức cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi phát hiện và xử lý vi phạm của cán bộ quan chức”, GS.TS Đặng Đình Đào trăn trở.

Lan Hương