Kinh nghiệm quốc tế về công khai, minh bạch tài sản thu nhập của cán bộ, công chức

Các hệ thống công khai, minh bạch thu nhập, tài sản đang nổi lên như một công cụ trong cuộc chiến chống tham nhũng, có khả năng hỗ trợ cả hai khâu ngăn ngừa và cưỡng chế. Vai trò này đã được công nhận trong Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) và nhiều hiệp định PCTN quốc tế. Điều 8(5) UNCAC nêu rõ: Mỗi quốc gia thành viên phải có sự cố gắng một cách hợp lý và theo các nguyên tắc cơ bản của luật pháp nước mình nhằm áp dụng các biện pháp và hệ thống quy định công chức phải kê khai với các cơ quan có thẩm quyền về các hoạt động, công việc ngoài công việc nhà nước, các khoản đầu tư, tài sản và các khoản quà biếu hay lợi ích đáng kể v.v..., có thể dẫn đến xung đột lợi ích liên quan đến chức trách của công chức.

Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức là một trong những công cụ quan trọng góp phần tăng cường tính minh bạch của bộ máy nhà nước, sự liêm chính của cán bộ, công chức; đồng thời, qua đó cũng giúp cơ quan quản lý nhà nước giám sát, phòng ngừa các hành vi sai trái của cán bộ, công chức, ngăn chặn, làm giảm thiểu nguy cơ làm giàu bất chính... Bài viết này dựa trên việc tổng hợp, phân tích từ nguồn tài liệu chính là Báo cáo nghiên cứu “Việc công, lợi ích tư - Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai thu nhập, tài sản” trong bộ tài liệu Chương trình Sáng kiến thu hồi tài sản thất thoát (StAR) phối hợp giữa Ngân hàng Thế giới (WB) và Văn phòng Liên hợp quốc về Ma túy và Tội phạm (UNODC).

Kinh nghiệm thế giới đã rút ra ít nhất bốn yếu tố giúp việc kê khai, minh bạch tài sản và thu nhập thành công: Một là, cần phải khoanh vùng những quan chức bắt buộc phải kê khai, tập trung vào các ngành và nhóm dễ tham nhũng nhất để tiện quản lý. Hai là, cần phải thẩm tra kỹ lưỡng các bản kê khai để định ra các khuôn khổ động cơ của các quan chức, tổ chức và duy trì tính đáng tin cậy của hệ thống. Ba là, khi đã thẩm tra xong, tính hiệu quả phụ thuộc rất nhiều vào khả năng chế tài đối với các quan chức không kê khai, kê khai không trung thực và trừng phạt nếu tài sản không tương ứng với thu nhập. Bốn là, việc người dân được tiếp cận với tài liệu kê khai tài sản cũng giúp giảm đáng kể nạn tham nhũng(1).

1. Những yếu tố cơ bản gây ra trở ngại trong triển khai hệ thống công khai, minh bạch thu nhập, tài sản

Trong một báo cáo của StAR(2) (Sáng kiến thu hồi tài sản thất thoát) đã đưa ra một số lưu ý để bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả các quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong PCTN:

- Xác định phạm vi, đối tượng (kê khai thu nhập, tài sản) quá rộng có thể ảnh hưởng đến hiệu quả và độ tin cậy của hệ thống công khai tài sản, thu nhập (TS,TN).

- Những khó khăn liên quan đến quản lý thông tin kê khai về thu nhập, tài sản cũng cần được cân nhắc để việc xử lý khối lượng lớn giấy tờ, dữ liệu không gây quá tải đối với nguồn lực của cơ quan chịu trách nhiệm.

- Kiểm tra chặt chẽ nội dung kê khai cũng rất quan trọng. Những khó khăn trong lĩnh vực này có liên quan đến nguồn nội lực và năng lực quản lý dữ liệu, nhưng cũng phát sinh từ yêu cầu tiếp cận các nguồn dữ liệu bên ngoài (chẳng hạn như: Hồ sơ đất đai, xe cộ, nhà cửa; thông tin ngân hàng, thuế, bảo hiểm) để đối chiếu với những tài sản kê khai.

- Hiệu quả và độ tin cậy của hệ thống công khai TS,TN đòi hỏi phải bảo đảm hiệu lực răn đe khi phát hiện vi phạm trong quy định về công khai TS,TN và hiệu lực răn đe về hậu quả đối với những vi phạm.

- Việc công chúng tiếp cận thông tin kê khai sẽ gây tranh cãi và phản kháng. Về vấn đề này hiện chưa có câu trả lời thỏa đáng. Làm thế nào để cân bằng giữa việc tiếp cận thông tin của công chúng và bảo đảm quyền riêng tư cá nhân của người kê khai và làm thế nào để giải quyết những tồn tại ở một số nơi về những vấn đề bảo mật, vẫn là một thách thức đối với hầu hết các cơ chế...

[caption id="attachment_154202" align="aligncenter" width="652"]
Trụ sở Liên hợp quốc ở New York, Mỹ[/caption]

2. Phạm vi, đối tượng kê khai TS, TN

Phạm vi và quy mô của nhóm đối tượng kê khai mỗi nước một khác, từ những hệ thống quy định mọi công chức phải kê khai đến những hệ thống chỉ quy định những quan cao cấp phải kê khai. Theo Chêne(1) và Messick(2), quy định phạm vi đại trà hay quá rộng thường không thực tế và không cần thiết, cũng như rất ít hệ thống chọn cách này. Những hệ thống công khai TS,TN quy định toàn bộ hay một tỷ lệ rất lớn công chức phải kê khai thu nhập thường thu thập lượng thông tin khổng lồ và nhiều khi là rất chi tiết, gây khó khăn và tốn kém thời gian cho công đoạn xử lý và giám sát.

Ngoài ra, một hệ thống công khai TS,TN có phạm vi đối tượng quá rộng sẽ dễ có nguy cơ phát đi một thông điệp rằng chính quyền đang áp dụng biện pháp tổng thể về PCTN và nâng cao các giá trị đạo đức trong bộ máy nhà nước, nhưng trên thực tế lại thể hiện như một hệ thống vận hành không hiệu quả. Hai tiêu chí chung có thể áp dụng trong hạn chế phạm vi đối tượng là (a) lựa chọn đối tượng mục tiêu dựa trên trách nhiệm hay chức năng hay (b) chú trọng chọn đối tượng theo cấp bậc vị trí dựa trên ngạch bậc(3).

3. Phương thức kê khai TS, TN

Trong thực tiễn pháp luật các quốc gia, có thể kể đến các phương thức kê khai TS,TN cơ bản sau(4):

- Kê khai ở thời điểm đầu và cuối nhiệm kỳ là một đặc điểm tiêu chuẩn cơ bản của hầu hết các cơ chế. Điều đó có nghĩa là công chức phải kê khai khi mới nhậm chức và khi rời vị trí, thường là trong một khoảng thời gian ấn định (như 30 ngày chẳng hạn) sau những thời điểm trên. Một số hệ thống cũng quy định phải kê khai cho thời gian sau khi công chức đã rời nhiệm sở (trong thời gian mà công chức bị cấm làm việc trong những ngành có liên quan đến chức trách trước đây), hay trong một số trường hợp đối với những ứng cử viên tham gia bầu cử.

- Kê khai định kỳ: Phần lớn các hệ thống cũng quy định công chức phải kê khai khi còn tại chức, hoặc định kỳ - thường là mỗi năm một lần. Đây là một phương thức tương đối phổ biến và đã được áp dụng ở những nước như Argentina, Slovenia và Mỹ(1).

- Kê khai đột suất: Khi có phát sinh thay đổi đáng kể trong giá trị TS,TN. Những hệ thống quy định kê khai đột xuất sẽ chuyển trách nhiệm tuân thủ cho người kê khai. Ví dụ, Cộng hòa Pháp là nước áp dụng phương thức này, cũng như Croatia.

- Kết hợp chế độ kê khai lúc bắt đầu và kết thúc nhiệm kỳ, cũng như cập nhật định kỳ trong thời gian đương chức là giải pháp được ưu tiên áp dụng. Cho phép người kê khai được chọn cách nộp tờ khai bổ sung, thay vì khai lại toàn bộ mỗi lần đến hạn kê khai là một cách để đơn giản hóa thủ tục kê khai định kỳ.

4. Quản lý tuân thủ kê khai, minh bạch TS, TN

Báo cáo nghiên cứu chủ đề “Việc công, lợi ích tư - Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai TS,TN” trong bộ tài liệu chương trình StAR đã đưa ra các nội dung để bảo đảm việc quản lý tuân thủ kê khai, minh bạch TS,TN:

- Lập mẫu tờ khai: Mẫu này phải ghi rõ các quy định pháp lý đã đề ra trong các luật định liên quan.

- Lập và quản lý danh sách công chức có nghĩa vụ kê khai: Quy mô và thành phần đối tượng phải kê khai được xác định bởi luật pháp, quy chế về công khai TS,TN. Công việc này thường do cơ quan quản lý công khai TS,TN thực hiện, với sự phối hợp của các phòng ban quản lý nhân sự của các cơ quan nhà nước nơi công chức công tác.

- Liên hệ với đối tượng để thông báo về nghĩa vụ: Cơ quan quản lý công khai TS,TN hay phòng ban quản lý nhân sự sẽ chịu trách nhiệm thông báo cho những công chức mới về nghĩa vụ phải nộp tờ khai.

- Tiếp nhận tờ khai: Bước này không được thực hiện ở những hệ thống kê khai bí mật hay niêm phong tờ khai, trừ trường hợp có cáo buộc.

- Chuyển dữ liệu: Bước này đòi hỏi phải nhập lại dữ liệu từ tờ khai trên giấy vào chương trình phần mềm quản trị cơ sở dữ liệu.

- Hỗ trợ và thực thi tuân thủ, gồm: Nhắc nhở những công chức chưa nộp tờ khai về nghĩa vụ kê khai trong thời hạn quy định; liên hệ với đối tượng để yêu cầu điền đủ tờ khai hay sửa các lỗi, nội dung kê khai không nhất quán dễ thấy; áp dụng chế tài đối với những trường hợp không nộp tờ khai theo quy định hay.

5. Xác minh nội dung kê khai TS, TN(2)

Về xác minh nội dung kê khai có một số phương pháp sử dụng để giám sát những thay đổi đáng ngờ về tài sản và bảo đảm rằng mức thu nhập, tài sản được kê khai phù hợp với thu nhập hợp pháp của công chức, cũng như không có dấu hiệu nào cho thấy tồn tại các xung đột lợi ích tiềm tàng hay thực tế. Những phương pháp này là: (a) Kiểm tra từng tờ khai về tính nhất quán nội tại trong nội dung, (b) đối chiếu các tờ khai để theo dõi thay đổi theo từng thời điểm, (c) kiểm tra chéo nội dung kê khai với các nguồn, cơ sở dữ liệu bên ngoài (thông tin đất đai, xe cộ, thuế, ngân hàng, v.v...), (d) phân tích nội dung kê khai để phát hiện các điểm không phù hợp có thể có (hay mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và nhiệm vụ công), (e) tiến hành kiểm tra mức sống (nhằm xác minh xem mức sống có phù hợp với thu nhập đã kê khai hay không).

Xác minh tính chính xác của tờ khai bằng cách kiểm tra chéo nội dung kê khai về TS,TN đối với các nguồn dữ liệu như thông tin về đất đai, xe cộ, tài sản đăng ký, hay thông tin ngân hàng, thuế, phải dựa trên việc những nguồn thông tin đó có sẵn có, truy cập được và đáng tin cậy hay không. Ở nhiều nước, sự tồn tại của những nguồn dữ liệu trên là khá phức tạp và trong một số trường hợp là rất chắp vá. Vì vậy, để kiểm tra nội dung và xác minh tính chính xác của nội dung kê khai cần xem xét sự tồn tại của nguồn dữ liệu, đồng thời điều chỉnh các chức năng giám sát để khai thác tối đa nguồn tin hay các phương án kiểm tra khác sẵn có.

Một phương án là đánh giá thông tin ngân hàng, thuế của đối tượng để đối chiếu với nội dung kê khai, tuy ở một số nước, phương án này chỉ thực hiện được khi quá trình thẩm tra đã chính thức bắt đầu, chứ không phải để xác minh sơ bộ. Nếu không có các nguồn dữ liệu bên ngoài thì cơ quan quản lý phải làm gì? Cũng có thể áp dụng kết hợp các giải pháp. Phần lớn, quá trình thẩm tra thường được bắt đầu từ một khiếu nại vi phạm về công khai TS,TN (hay về tham nhũng nói chung), hay khi có phát hiện trường hợp khả nghi hoặc kê khai thiếu nhất quán trong quá trình kiểm tra sơ bộ tờ khai, nên việc tạo điều kiện cho quá trình giám sát công khai nội dung kê khai để khuyến khích áp dụng các hệ thống khiếu nại và bảo đảm để cơ quan quản lý công khai TS,TN có thể giám sát hiệu quả nội dung kê khai về tính nhất quán hay các thay đổi ở từng thời điểm ngày càng trở nên quan trọng.

Ngoài ra, cần lựa chọn các tờ khai để ưu tiên xác minh: Ưu tiên xác minh tờ khai của các quan chức cao cấp; ưu tiên xác minh tờ khai của các công chức thuộc một số cơ quan nhất định; ưu tiên xác minh tờ khai của những công chức theo một số chức trách nhất định; chọn đối tượng xác minh là những tờ khai đã phát hiện dấu hiệu báo động; xác minh tờ khai của những công chức có đơn thư khiếu nại vi phạm; tiến hành xác minh ngẫu nhiên một số tờ khai.

6. Chế tài đối với việc vi phạm kê khai, minh bạch TS, TN

Để bảo đảm hiệu quả của chế tài thì cần lưu ý các vấn đề sau: Những vi phạm nào cần quy định chế tài? Cần có những loại chế tài nào: Phạt, xử lý hành chính, xử lý hình sự? Làm thế nào để xác minh vi phạm? Có hệ thống phúc thẩm không? Chế tài đối với những loại vi phạm khác nhau cần nghiêm khắc đến mức độ nào? Chế tài bảo đảm thực thi các mục tiêu cụ thể của hệ thống công khai TS,TN tổng thể như thế nào? Chế tài có thực thi được không? Những chế tài phù hợp sẽ tăng cường uy tín của hệ thống như thế nào?

Tuy cần đề cao việc thực thi quy chế, chế tài, nhưng năng lực của cơ quan thực thi trong xác định, tuyên truyền, quản lý hiệu quả các quy định về công khai tài sản vẫn là nền tảng làm nên thành công của mọi hệ thống công khai tài sản. Thiếu nó sẽ không đạt được tỷ lệ tuân thủ kê khai cần thiết, hệ thống có thể không đạt được mục tiêu là công cụ răn đe hành vi phạm pháp, cũng như toàn bộ quá trình sẽ biến thành một mớ thủ tục quan liêu trống rỗng. Ngoài ra, nếu đối tượng không được phổ biến đầy đủ về các quy định một cách rõ ràng, khách quan, được hậu thuẫn bởi “sức mạnh” của các chế tài thì họ có thể bị cám dỗ thực hiện những hành vi bị cấm bằng cách nộp tờ khai khai thiếu hay cung cấp thông tin không rõ ràng. Một hệ thống mà kết quả khó đoán biết sẽ làm giảm lòng tin vào cơ chế, cả từ phía công chúng do nhận thấy kết quả đạt được quá ít ỏi, cũng như những đối tượng kê khai do cảm thấy như được khuyến khích khai sai hay làm ngơ quy định về kê khai.

7. Tiếp cận của công chúng đối với kê khai, minh bạch TS, TN

Việc thông tin công khai TS,TN cho phép hệ thống công khai TS,TN tranh thủ sự tham gia của tổ chức xã hội dân sự trong giám sát tờ khai, tăng cường cưỡng chế, từ đó nâng cao uy tín của cơ chế. Trong một số trường hợp, cơ quan quản lý công khai TS,TN có thể trông cậy vào sự sẵn sàng và năng lực của các tổ chức phi chính phủ, giới truyền thông, hay cả hai, để tiến hành các hoạt động kiểm tra mức sống mà nguồn lực và năng lực của cơ quan không cho phép.

Đã có nhiều tranh luận ở một số nước về việc cho công chúng tiếp cận thông tin kê khai về TS,TN và quyền hay những quan ngại của các công chức về quyền riêng tư. Vì vậy, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối mặt với vấn đề phải cân đối giữa một bên là cho phép công chúng giám sát nhằm tạo điều kiện PCTN và một bên là bảo vệ quyền riêng tư của những người phải kê khai tài sản. Trong nhiều trường hợp, những lo ngại về sự xâm phạm quyền riêng tư cũng gắn liền với lo ngại của các công chức về an toàn của cá nhân. Nhờ công khai thông tin mà hạn chế được những kẽ hở để công chức lợi dụng lạm dụng công quyền(1).

(1) Soren Davidsen (trưởng nhóm), TS. Nguyễn Khắc Hùng, TS. Thaveeporn Vasavakul, Matthieu Salomon, Nguyễn Quang Ngọc, Đánh giá công tác thực hiện Luật PCTN: Việt Nam đã đạt được những gì?, tr.24. (2)Sáng kiến thu hồi tài sản thất thoát của WB và UNODC (2012), Việc công, lợi ích tư - Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai TS,TN, tr.2-5. (1) Chêne, Marie. 2008. African Experience of Asset Declarations.” U4 Helpdesk, Transparency International, Bergen. http://www.u4.no/ helpdesk/helpdesk/query.cfm?id=160. (2) Messick, Richald E. 2006. Practical Advice on Establishing and Administering an Income and Assets Disclosure Program. World Bank, Washington, DC. (3) Mukherjee, Ranjana, and Omer Gokcekus. 2006. “Officials’ Asset Declaration Laws: Do They Prevent Corruption?” In Global Corruption Report 2006, ed. Robin Hodess and Toby Wolfe, p.325. Transparency International, Berlin. (4) Sáng kiến thu hồi tài sản thất thoat của WB và UNODC (2012), Việc công, lợi ích tư - Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai TS,TN,tr.38-40. (1) Ở Mỹ hàng năm có khoảng 25.000 tờ khai công bố và 250.000 tờ khai được giữ bí mật (trong đó quy định mọi tờ khai phải được kiểm tra và mọi đối tượng phải được hướng dẫn về những xung đột lợi ích có thể nảy sinh trong vòng 60 ngày kể từ ngày nộp) và có một lực lượng nhân lực và công nghệ hùng hậu để xử lý yêu cầu này cũng như một khối lượng lớn thông tin được kê khai. Ở Argentina cũng áp dụng hệ thống kê khai tập trung, tự động bảo đảm kê khai hàng năm và xác minh nội dung kê khai theo mục tiêu cho khoảng 33.000 tờ khai mỗi năm. (2) Sáng kiến thu hồi tài sản thất thoat (StAR) của WB và UNODC (2012), Việc công, lợi ích tư - Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai TS,TN, tr.59-65. (1) Aaken, Anne, and Stefan Voigt. 2009. Do Disclosure Rules for Parliamentarians Improve Political Outcomes? University of St. Gallen, St. Gallen; and University of Marburg, Marburg.

Theo Nọichinh