Hoãn luật và qui trình làm luật

(Pháp lý) - Bộ luật Hình sự (sửa đổi) có hiệu lực thi hành từ 1/7, nhưng trước đó, ngày 27/6, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phải triệu tập gấp cuộc họp với trưởng đoàn ĐBQH các tỉnh, thành phố để bàn cách hoãn. Chủ tịch nước cũng đã ra Nghị quyết lùi thời điểm có hiệu lực của Bộ luật quan trọng này. Sự cố hy hữu này khiến giới chuyên gia pháp luật và cử tri cả nước băn khoăn về qui trình làm luật của Việt Nam hiện nay.

>> Điểm lại những “hạn chế” khó tin của Bộ luật Hình sự 2015

>> Sai sót trong xây dựng và thông qua Luật: Khuyết chế tài xử lý!?

Bộ luật Hình sự (sửa đổi) gồm 3 phần, 26 chương và 426 điều, sau khi được soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, thảo luận, biểu quyết thông qua và công bố rất đúng qui trình nhưng sát đến ngày có hiệu lực thi hành thì phát hiện có đến 90 lỗi. Nếu không có sự phát hiện của giới luật gia, của báo chí và dư luận xã hội thì chắc chắn 90 lỗi đó có hiệu lực thi hành, gây ra nhiều hậu quả cho hoạt động tư pháp, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của công dân và nguyên tắc pháp chế của pháp luật.

[caption id="attachment_144744" align="aligncenter" width="410"] Sáng ngày 30/6, tại Hà Nội, Văn phòng Chủ tịch nước đã họp báo công bố Nghị quyết số 144/2016/QH13 về việc lùi hiệu lực thi hành của Bộ luật Hình sự 2015[/caption]

Xác định lỗi này thuộc về ai thì không khó. Trách nhiệm trực tiếp, cụ thể nhất là cơ quan soạn thảo (Bộ Tư pháp) và cơ quan thẩm tra của Quốc hội, sau đó mới đến lỗi của các đại biểu Quốc hội. Vấn đề đặt ra nan giải hơn là tại sao với một qui trình tưởng như chặt chẽ như thế mà lại để sót lọt đến 90 lỗi trong Bộ luật Hình sự, một trong những bộ luật có tính “xương sống” của hệ thống pháp luật, mức độ quan trọng chỉ đứng sau Hiến pháp.

Trong sự cố lần này, lỗi chủ yếu là kỹ thuật soạn thảo văn bản, nhưng trong nhiều trường hợp khác thì luật khó đi vào cuộc sống, đi chậm hơn cuộc sống, gây khó khăn trong việc thực thi, tóm lại là kỹ thuật không có vấn đề nhưng nội dung luật lại có vấn đề, nói một cách khái quát là chất lượng thấp.

Mấu chốt của vấn đề có lẽ ở chính qui trình làm luật của chúng ta.

Mới đây, tại kỳ họp cuối của Quốc hội khóa XIII, đánh giá về nhiệm kỳ 2011 – 2016, các đại biểu Quốc hội cũng thống nhất nhận thức rằng cần có sự thay đổi trong nhiệm kỳ tới về quy trình và chất lượng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều ý kiến cho rằng, có một số văn bản pháp luật quy định chưa rõ nên khi đi vào cuộc sống gặp rất nhiều khó khăn. Tình trạng luật khung, luật ống chưa được khắc phục. Việc lấy ý kiến nhân dân hoặc đăng trên cổng thông tin để lấy ý kiến vẫn mang tính hình thức, tính cầu thị chưa cao...

[caption id="attachment_144745" align="aligncenter" width="410"] Một phiên họp của Ban soạn thảo Bộ luật Hình sự (sửa đổi) do Bộ Tư pháp tổ chức[/caption]

Các chuyên gia nhận xét, hiện nay việc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh còn nhiều hạn chế. Trước hết là tính ổn định của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh không cao, thường hay thay đổi, số lượng văn bản phải điều chỉnh sau khi đã đưa vào Chương trình còn lớn. Tính từ năm 2009 đến nay, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải điều chỉnh Chương trình đối với 50 dự án do Chính phủ trình.

Hồ sơ một số dự án luật, pháp lệnh đề xuất đưa vào Chương trình còn mang tính hình thức, thường chỉ là điều kiện về mặt thủ tục để xem xét đưa vào Chương trình; đặc biệt là Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ còn sơ sài, thậm chí không có Báo cáo riêng mà kèm theo Thuyết minh.

Chất lượng một số dự thảo luật, pháp lệnh vẫn còn hạn chế, chưa bảo đảm yêu cầu hoặc chưa giải trình kỹ lưỡng nên sau khi xem xét, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã đề nghị chưa trình Quốc hội để tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện (ví dụ như: Luật Việc làm, Luật Thư viện, Luật Hộ tịch).

[caption id="attachment_144746" align="aligncenter" width="410"] Phiên họp thứ 41 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 14/9/2015 cho ý kiến về dự thảo Bộ luật Hình sự (sửa đổi) 2015[/caption]

Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL, các chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải gửi đề nghị cho Chính phủ để Chính phủ phát biểu ý kiến. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu như các chủ thể không gửi đề nghị cho Chính phủ hoặc gửi hồ sơ đề nghị rất muộn nên Chính phủ không thể góp ý kiến.

Quy trình làm luật ở các nước không giống Việt Nam. Họ bắt đầu từ việc phân tích chính sách đối với dự luật; phê duyệt về mặt chính sách đối với dự luật; xong hai khâu đó rồi mới đến soạn thảo dự luật; thẩm định hoặc thẩm tra dự luật; phê duyệt dự luật; tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), xem xét và thông qua.

Công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp ở nhiều nước là phân tích chính sách. Phân tích chính sách bao gồm: nhận biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìm nguyên nhân của vấn đề; đề ra giải pháp; nghiên cứu các vướng mắc về tính hợp hiến, hợp pháp; đánh giá tác động của đạo luật dự kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật. Một số nước còn có luật quy định bắt buộc cơ quan ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn bản sẽ ban hành đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh. Luật này có thể đề cập đến mọi lĩnh vực, hoặc trong những lĩnh vực nhất định như môi trường, sử dụng đất, xây dựng. Chỉ sau khi đã nghiên cứu cẩn thận, nếu cho rằng cần phải dùng đến luật để điều chỉnh thì cơ quan của chính phủ mới giải trình trước toàn thể chính phủ về sự cần thiết phải ban hành luật.

[caption id="attachment_144747" align="aligncenter" width="410"] Bộ luật Hình sự sửa đổi 2015 đã được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 27/11/2015 tại kỳ họp thứ 10[/caption]

Khi nghiên cứu quá trình xây dựng và thực thi chính sách công hoặc nghiên cứu nội dung chính sách công, việc phân tích chính sách công cần giải đáp năm vấn đề cơ bản gồm phân tích tình hình thực tế, phân tích giá trị, phân tích quy phạm, phân tích tính khả thi và phân tích lợi ích. Trong đó thỏa mãn lợi ích của quần chúng nhân dân, bảo hộ lợi ích của quần chúng nhân dân, phát triển lợi ích của quần chúng nhân dân là nguyên tắc cơ bản nhất của chính sách công. Do đó, phân tích lợi ích là vấn đề bản chất nhất trong việc phân tích chính sách công.

Ở nước ta thì công đoạn phân tích chính sách được quy định tại các Điều 26, 61 của Luật ban hành VBQPPL gồm: “tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến dự án”. Theo đó thì những công việc này được tiến hành trong giai đoạn soạn thảo văn bản pháp luật. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản.

Về soạn thảo văn bản, ở Việt Nam công đoạn này do nhiều cơ quan khác nhau soạn thảo theo nhiều cách thể hiện và quan niệm về chuẩn mực kỹ thuật khác nhau. Bộ Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo một số lĩnh vực chung như hình sự, dân sự, tư pháp, quyền và nghĩa vụ công dân. Các bộ, ngành khác soạn thảo văn bản thuộc thẩm quyền quản lý chức năng của mình. Một số ít trường hợp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra quyết định thành lập ban soạn thảo riêng hoặc liên ngành. Vì nhiều đầu mối nên thiếu thống nhất.

Trên thế giới hiện nay vẫn có hai cách làm, một là như ở Việt Nam, dự luật liên quan đến thẩm quyền chức năng bộ nào thì giao bộ đó chuẩn bị; ở Pháp nếu dự luật liên quan đến nhiều bộ thì thành lập Ban soạn thảo liên bộ; hai là, đặt ra chuẩn thể hiện văn bản đồng thời tập trung chuyên môn hoá công tác soạn thảo văn bản vào một bộ phận chuyên môn. Ví dụ, ở Canada, giúp các bộ, ngành thể hiện dự án luật là một bộ phận đặt ở Bộ Tư pháp; còn đối với dự luật mà nghị viện thành lập Ban soạn thảo, thì giúp việc Ban soạn thảo này là một bộ phận chuyên soạn thảo văn bản của Văn phòng nghị viện. Bộ phận chuyên soạn thảo luật này bao gồm những chuyên gia giỏi nhất, được đào tạo về việc chuyển ngôn ngữ chủ trương, chính sách sang ngôn ngữ pháp lý.

Cách làm này, cộng với bước phân tích chính sách nói trên đã khắc phục được việc đưa lợi ích cục bộ vào dự luật. Lỗi kỹ thuật pháp lý cũng rất ít khi xảy ra vì toàn chuyên gia giỏi làm việc này. Cơ quan chuyên thể hiện các dự thảo có nhiệm vụ giữ mối liên hệ chặt chẽ với bộ phận phân tích chính sách lập pháp của các bộ, ngành để thể hiện đúng chính sách của cơ quan đề xuất theo chuẩn chung.

Cuối cùng, ở công đoạn Chính phủ, sau khi được thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật pháp lý, tính hợp hiến, hợp pháp, dự luật được trình trước toàn thể chính phủ xem xét, phê duyệt trước khi đưa sang Quốc hội. Ở Việt Nam không có công đoạn này.

Đối với nhiều dự luật, pháp luật các nước đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải đưa ra tham vấn công chúng. Ở nhiều nước, quyền của công chúng tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, chính sách được quy định ở mức cao nhất trong hệ thống pháp luật, kể cả trong Hiến pháp, nhất là trong lĩnh vực môi trường. Ở Mỹ, cơ quan ban hành văn bản pháp luật phải lấy ý kiến công chúng. Ở Canada, nguyên tắc xây dựng pháp luật cũng phải lấy ý kiến công chúng; để công chúng có cơ hội tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật; các đối tượng chịu sự tác động của dự thảo có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp các thông tin cơ bản của dự luật… Còn ở nước ta, khẩu hiệu là đưa pháp luật vào cuộc sống, nhưng chúng ta cũng hay than phiền là luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng điều không kém phần quan trọng là theo chiều ngược lại, luật phải bắt nguồn từ cuộc sống, phải hỏi xem người dân, xã hội có cần đến luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc sống vào luật.

Lâu nay việc lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật ở Việt Nam diễn ra khá rầm rộ, nhưng ngay các chuyên gia pháp luật, những người trực tiếp tổ chức công việc này cũng nhận xét về tính hình thức của nó. Nguyên nhân có nhiều, mà một trong số đó là chưa xác định đúng mục đích, nếu vẫn kỳ vọng nhân dân sẽ đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng. Do đó, điều cần hỏi dân là văn bản luật sẽ tác động ra sao đến lợi ích của họ. Trong tập hợp các ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia được trực tiếp cử ra làm công việc tổng kết, phân tích các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới hoặc lợi ích chung. Từ những vấn đề lợi ích này mà cơ quan có thẩm quyền sẽ giao lại cho các chuyên gia chuyên soạn thảo văn bản thể hiện thành câu chữ, quy phạm cụ thể.

Trong thực tiễn nước ta, Luật Doanh nghiệp là một minh chứng rõ ràng rằng, muốn luật vào cuộc sống thì trước hết cần đưa cuộc sống vào luật. Dự thảo Luật Doanh nghiệp đã được đưa ra lấy ý kiến một cách thực chất trong giới doanh nhân, các ý kiến đóng góp được tiếp thu khá nghiêm túc, bởi vậy Luật đã và đang phát huy tác dụng thực tế rất lớn.

Ở công đoạn Quốc hội nhiều nước, dự luật được xem xét theo quy trình ba lần đọc, mỗi lần đọc là một lần xem xét dự án luật tại phiên họp toàn thể. Tại lần đọc thứ nhất, các nghị sĩ chỉ quyết có mỗi một chuyện là có nên tiếp tục thảo luận về dự luật này tại lần đọc thứ hai hay là trả về cho chính phủ, và chấm hết, không tranh luận gì thêm nữa. Trong quy trình này, uỷ ban của Quốc hội liên quan đến dự luật có vai trò hết sức lớn.

Uỷ ban rà soát rất kỹ trước khi đưa ra xem xét trước toàn thể Quốc hội. Ở hầu hết Quốc hội các nước trên thế giới, uỷ ban chính là nơi cung cấp những kiến thức chuyên sâu về chính sách được thể hiện trong dự luật và cũng chính là nơi giải quyết những vấn đề kỹ thuật phức tạp nhất của dự luật. Uỷ ban tạo ra những khoảng không gian và thời gian cần thiết để phân tích và thảo luận về dự án luật một cách hiệu quả hơn so với các phiên họp toàn thể.

Giai đoạn uỷ ban tránh cho Quốc hội phải mất thì giờ bàn những chuyện chuyên sâu về chuyên môn, nếu có khúc mắc gì về chuyên môn, chính phủ chủ yếu phải giải trình trước các uỷ ban. Mặc dù ở mọi Quốc hội, phiên họp toàn thể vẫn là nơi quyết định cuối cùng đối với dự án luật, nhưng uỷ ban lại là nơi chiếm nhiều thời gian nhất trong tiến trình xem xét dự luật ở công đoạn Quốc hội. Vì thế, dù làm việc quanh năm, chứ không chỉ trong hai kỳ họp như ở ta, nhưng thời gian ngồi họp toàn thể ở hội trường Quốc hội các nước không nhiều.

Ở ta, có ý kiến cho rằng, dường như công việc của các uỷ ban vẫn còn khá nhàn nhã. Thực tế cho thấy nếu Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội làm việc tích cực, nghiêm túc thì không thể có đến 90 lỗi sót lọt trong Bộ luật Hình sự 2015.

Cựu Phó Chánh án TANDTC Trần Văn Độ, một đại biểu Quốc hội cũng nhận định: Lỗi đầu tiên là do cơ chế làm luật của chúng ta. Cơ chế làm luật của chúng ta hiện nay phải thay đổi thành hai giai đoạn hơi tách rời nhau: ban soạn thảo trình dự thảo luật để Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất, sau đó Quốc hội chuyển dự thảo cho ủy ban của Quốc hội thì nhiều khi quan điểm của ủy ban của Quốc hội với ban soạn thảo trước đó lại khác nhau.

Từ đó cấu trúc của bộ luật bị phá vỡ, phát sinh sự thiếu thống nhất, mâu thuẫn là điều tất nhiên. Luật nhỏ thì không nói làm gì, nhưng đây là bộ luật lớn, phải có sự thống nhất, chính sách hình sự phải được thể hiện nhất quán từ phần chung đến viện dẫn từng điều luật. Và có lẽ theo tôi là còn thiếu một sự quán xuyến chung.

Đó là chưa kể thời gian làm luật lại gấp rút, bộ máy giúp việc làm luật tại các ủy ban của Quốc hội mỏng cả về số lượng và về trình độ, năng lực.

Quy trình làm luật ở các nước không giống Việt Nam. Họ bắt đầu từ việc phân tích chính sách đối với dự luật; phê duyệt về mặt chính sách đối với dự luật; xong hai khâu đó rồi mới đến soạn thảo dự luật; thẩm định hoặc thẩm tra dự luật; phê duyệt dự luật; tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), xem xét và thông qua.

Ông Độ cũng cho biết, trong quá trình xây dựng luật “các chuyên gia chưa có điều kiện phát biểu nhiều để thuyết phục Quốc hội; có những ý kiến của chuyên gia chưa được lắng nghe thỏa đáng. Ngay trong buổi thảo luận cuối cùng trước khi Bộ luật hình sự được thông qua, tôi đã có ý kiến rằng nếu thông qua ngay tại kỳ họp thì bộ luật này sẽ có rất nhiều sai sót, không thể áp dụng và đề nghị Quốc hội lùi lại thêm một kỳ họp để có thời gian rà soát”. Tuy nhiên, ý kiến “có thẩm quyền” của vị đại biểu có học hàm học vị PGS.TS và Phó Chánh án TANDTC cũng không được tiếp thu.

Cuối cùng là khâu công bố luật, Điều 88 Hiến pháp 2013 qui định Chủ tịch nước có những nhiệm vụ và quyền hạn “công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất”.

Như vậy, Chủ tịch nước không có quyền không công bố luật hay đề nghị Quốc hội xem xét lại đạo luật (như đối với pháp lệnh) mà Chủ tịch nước thấy còn có những vấn đề chưa thỏa đáng trước khi công bố.
Theo Hiến pháp Pháp, Tổng thống có quyền công bố các đạo luật và Tổng thống có thể triệu tập một phiên họp Hội đồng Lập hiến trước khi kí thông qua một đạo luật.

Ở Mỹ, Tổng thống có quyền phủ quyết bất cứ đạo luật nào từ Quốc hội, trừ khi có hơn 2/3 số nghị sĩ trong mỗi viện bác bỏ phủ quyết. Bên cạnh quyền phủ quyết, Tổng thống còn có trách nhiệm kiến nghị về một số dự luật để Quốc hội xem xét. Do đó, đặt ra vấn đề thẩm quyền công bố hay không công bố luật của Chủ tịch nước không phải không có ý nghĩa khoa học và thực tiễn.

Nói tóm lại, so với quy trình lập pháp ở một số nước trên đây, Việt Nam cũng cần tham khảo để điều chỉnh quy trình của mình để dự luật được thông qua nhanh ở Quốc hội mà vẫn đảm bảo chất lượng. Tựu trung lại là ở những tiêu chí: Trước hết là bảo đảm có môt sự liên thông giữa công đoạn Chính phủ và công đoạn Quốc hội. Thứ hai, dự luật phải được chuẩn bị rất bài bản, căn cơ, theo từng bước của một quy trình chuẩn. Thứ ba, thực hiện đầy đủ các bước trong qui trình một cách thực chất, nghiêm túc và minh bạch. Chỉ có như thế chúng ta mới tránh lặp lại sự cố hoãn luật và cho ra đời hệ thống pháp luật chất lượng cao, thúc đẩy sự phát triển đất nước theo những mục tiêu đã đặt ra.

 Thái Vũ