Sai sót trong xây dựng và thông qua Luật: Khuyết chế tài xử lý!?

(Pháp lý) - Dự thảo luật trình lên Quốc hội chất lượng kém và bị “bác” nhiều lần; Luật BHXH vừa thông qua đã bị phản ứng dữ dội, phải “vá” lại bằng một Nghị quyết; Bộ luật Hình sự sửa đổi 2015 bị hoãn thi hành vào “phút 89” để sửa chữa kéo theo 3 luật khác cũng bị hoãn thi hành … Ngay khi sự vụ xảy ra, dư luận đã ráo riết đặt câu hỏi về trách nhiệm đối với những sai sót và hạn chế khi xây dựng và cho thông qua luật. Tuy nhiên đến nay mới chỉ ra trách nhiệm chung chung, trách nhiệm của các tập thể. Nhưng quy trách nhiệm cá nhân và chế tài xử lý thì lại không hề đơn giản...

>> Điểm lại những “hạn chế” khó tin của Bộ luật Hình sự 2015

Những Dự luật yếu ngay từ khâu soạn thảo

Còn nhớ khi Quốc hội khóa XIII họp, UBTVQH đã bác hai dự thảo luật Luật tổ chức TAND sửa đổi và dự thảo Pháp lệnh xử lý các hành vi cản trở hoạt động tố tụng của Tòa án do TANDTC làm chủ trì ban soạn thảo.Theo đó, lập luận của UBTVQH là nhiều điều trong dự thảo không phù hợp với Hiến pháp mới. Ngoài ra, hình thức dự thảo luật này cũng được trình bày chưa rõ ràng, nhiều từ ngữ chưa được giải thích rõ. Có những nội dung cơ bản mà dự thảo Pháp lệnh chưa xác định đúng, ảnh hưởng đến việc xác lập quan hệ của Pháp lệnh này với Luật xử lý vi phạm hành chính. Một số quy định cụ thể của dự thảo Pháp lệnh còn hạn chế quyền cơ bản của công dân, trái các quy định của pháp luật khác…

[caption id="attachment_144692" align="aligncenter" width="410"] Các ĐBQH bấm nút thông qua luật (ảnh minh họa)[/caption]

Trước đó, Dự Luật Hộ tịch nay là Luật Hộ tịch được trình, người đọc luật không hiểu, sau khi có luật người dân có thể giảm đi bao nhiêu giấy tờ tùy thân trong quản lý dân cư. Các quy định trong dự thảo Luật bị cho là “cải lương” vì không phù hợp với điều kiện thực tế của nước ta. Nhiều quy định trong luật chung chung, xa thực tiễn khiến “e ngại” nếu ra đời sẽ “ngốn” việc ban hành văn bản hướng dẫn và khó bảo đảm tính thống nhất với quy định của các Luật hiện hành. Luật Hộ tịch được kỳ vọng rất nhiều, là sẽ giảm được số lượng giấy tờ mà người dân phải mang trong người nhưng khi đọc tờ trình cho thấy, hộ tịch và hộ khẩu vẫn khác nhau, rồi vẫn còn chứng minh, hộ chiếu… Chính vì thế có nghi ngại rằng, khi có luật sẽ phình thêm bộ máy hành chính cồng kềnh. Ở các xã lại phải bố trí hộ tịch viên tại xã làm nhiệm vụ cập nhật dữ liệu vào sổ hộ tịch gốc.

Dự luật này còn “nổi tiếng” bởi những quy định “ngớ ngẩn” như việc để tên cha mẹ vào giấy chứng minh nhân dân. Đánh giá tổng quan Dự án Luật Hộ tịch – dưới góc độ quyền con người thì Dự án Luật Hộ tịch khiến người ta có không ít băn khoăn. Bởi lẽ, dự án Luật Hộ tịch được xây dựng không rõ ràng trong việc quy định về việc thay đổi giới tính, tên họ trong giấy khai sinh hay các giấy tờ tùy thân cho các trường hợp chuyển đổi giới tính tại nước ngoài. Chính vì những hạn chế đó UBTVQH lúc đó đã quyết định lùi thời gian trình ra Quốc hội để Ban soạn thảo tiếp tục nghiên cứu giải quyết vướng mắc, làm rõ.

Trước đó, Dự Luật Tổ chức VKSND nay là Luật Tổ chức VKSND khi trình ra Quốc hội cũng được nhận xét là chưa bám sát Hiến pháp sửa đổi năm 2013. Khi ấy, nhận xét về dự thảo Luật Tổ chức VKSND sửa đổi, nhiều đại biểu Quốc hội trong UBTVQH cho rằng, nhiều nội dung chưa rõ ràng, chưa thể hiện được tinh thần Hiến pháp 2013.

Chất lượng dự thảo luật thấp, nội dung dự thảo luật vi Hiến, các quy định trong luật còn chung chung đã bị Quốc hội phê bình và yêu cầu soạn thảo lại. Thực tế này xảy ra không hiếm trong thời gian vừa qua, nhưng chưa làm rõ nguyên nhân và giải pháp khắc phục.

Đến Luật thông qua rồi vẫn còn nhiều ý kiến

Không chỉ thể hiện hạn chế ở khâu soạn thảo một số dự án Luật trước khi trình Quốc hội, ở ta không hiếm luật được Quốc hội thông qua rồi vẫn còn có những điều khoản có nhiều ý kiến khác nhau. Sau đây xin nêu 2 ví dụ. Cụ thể, ở Luật Bảo hiểm xã hội 2014 được đại biểu Quốc hội khóa XIII bấm nút thông qua tại kỳ họp thứ 8 (tháng 11/2014) và có hiệu lực từ ngày 1/1/2016. Tại Điều 60, Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 thu hẹp đối tượng hưởng bảo hiểm xã hội một lần khi chưa đủ 20 năm đóng bảo hiểm xã hội. Tuy nhiên, ngay sau khi được thông qua, dù chưa có hiệu lực, điều luật đã gây ra tâm tư lớn trong bộ phận không nhỏ người lao động.

Đó là, trong điều kiện việc làm của một bộ phận người lao động chưa ổn định, cuộc sống còn gặp nhiều khó khăn, quá trình công nghiệp hóa cũng làm xuất hiện những ngành nghề, công việc mà ở đó, đa số người lao động trẻ tuổi chỉ làm được trong khoảng thời gian nhất định đến độ tuổi nhất định (chưa đủ tuổi nghỉ hưu, chưa đủ năm đóng bảo hiểm xã hội), sức khỏe không còn đủ đảm đương công việc... thì nhu cầu được hưởng bảo hiểm xã hội một lần là hoàn toàn chính đáng. Điều đáng nói là, cơ quan soạn thảo dự luật là Bộ Lao động thương binh và xã hội đã đề cao lợi ích của cơ quan bảo hiểm mà quên đi lợi quyền chính đáng của nhiều người lao động.

Luật được thông qua chưa có hiệu lực trên thực tế thì đã gặp phải sự phản đối mạnh mẽ từ phía người lao động. Sau khi lắng nghe ý kiến cử tri, người lao động, xem xét báo cáo của Chính phủ về vấn đề này, Quốc hội “vá lỗi” này bằng việc thông qua Nghị quyết về việc thực hiện chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần đối với người lao động.

Gần đây nhất là Bộ luật Hình sự sửa đổi năm 2015. Trước đó, ngày 27/11/2015, Quốc hội khóa XIII thông qua Bộ luật này với đa số phiếu tán thành. Đây là bộ luật có nhiều điểm mới được dư luận quan tâm, ví dụ như việc bỏ hình phạt tử hình đối với bảy tội danh, quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân... Tuy nhiên, chỉ sau khi Quốc hội thông qua ít lâu đã bị phát hiện hơn 90 lỗi và cuối tháng 6 vừa qua, Quốc hội đã có quyết định hoãn thi hành. Cùng với hoãn thi hành BLHS thì 3 bộ luật liên quan khác cũng bị hoãn theo (Bộ Luật tố tụng hình sự, Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự, Luật Tạm giam, tạm giữ).

Ngay sau khi Quốc hội hoãn thi hành BLHS, đã có ý kiến cho rằng phải truy cho được trách nhiệm cụ thể.

Quy trách nhiệm tập thể thì dễ, nhưng thiếu chế tài xử lý!?

Lý giải về những sai sót trong soạn thảo và đưa trình, thông qua một dự án luật, trong một trao đổi với Phóng viên Pháp lý trước đây, Giáo sư Trần Ngọc Đường chia sẻ: Đúng là quy trình làm luật của chúng ta chia làm 2 bước đang nảy sinh những nhược điểm nhất định. Quy trình làm luật chia làm 2 bước và vì là hai bước nên ở bước thứ nhất cơ quan đưa trình dự án luật thường ỷ lại, dựa dẫm vào bước thứ 2 nên chất lượng soạn thảo dự án luật đưa trình lần thứ nhất không có, có dự án luật sau khi trình ở bước thứ nhất, phải sửa đổi bổ sung quá nhiều. Chính vì vậy nên có ý kiến cho rằng cần xem xét và sửa đổi quy trình này, đặc biệt là yêu cầu nghiêm ngặt hơn trong khâu soạn thảo luật để trước khi trình Quốc hội phải được hoàn thiện và chất lượng tốt hơn.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có những quy định rất chặt chẽ việc soạn thảo một dự án phải tiến hành các công việc như: Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá sự tác động của văn bản qui phạm pháp luật hiện hành; Đánh giá tác động của dự án luật ban hành;Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án; Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án; Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và nội dung của từng dự án; Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án; Phối hợp với cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; Đối chiếu với điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.

Tuy nhiên Luật mới quy định về số lượng mà chưa quy định chất lượng của các công việc cần phải tiến hành. Vì thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được nghiên cứu sửa đổi bổ sung những vấn đề này để góp phần nâng cao chất lượng các dự án luật đưa trình.

Tướng Trần Văn Độ - Nguyên Chánh tòa quân sự Trung Ương, ĐBQH khóa XIII chia sẻ với báo chí thì cho rằng những hạn chế trên xuất phát từ cơ chế làm luật. Cụ thể, làm luật hiện nay ở hai giai đoạn hơi tách rời nhau: ban soạn thảo trình dự thảo luật để Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất, sau đó Quốc hội chuyển dự thảo cho ủy ban của Quốc hội thì nhiều khi quan điểm của ủy ban của Quốc hội với ban soạn thảo trước đó lại khác nhau.

Từ đó cấu trúc của luật bị phá vỡ, phát sinh sự thiếu thống nhất, mâu thuẫn là điều tất nhiên. Luật nhỏ thì không nói làm gì, nhưng đây là bộ luật lớn (BLHS 2015), phải có sự thống nhất, chính sách hình sự phải được thể hiện nhất quán từ phần chung đến viện dẫn từng điều luật. Và có lẽ theo tôi là còn thiếu một sự quán xuyến chung. Đó là chưa kể thời gian làm luật lại gấp rút, bộ máy giúp việc làm luật tại các ủy ban của Quốc hội mỏng cả về số lượng và về trình độ, năng lực.

Về trách nhiệm và chế tài đi kèm cũng là điều đáng nói!

Quy định của pháp luật có ảnh hưởng to lớn đối với các hoạt động xã hội. Nếu đúng đắn, phù hợp với đời sống sẽ có ý nghĩa to lớn đối với xã hội. Nếu không đúng đắn, sai sót sẽ dẫn đến làm oan sai, kìm hãm sự phát triển chung. Người, cơ quan, tổ chức ban hành VBQPPL phải nhận thức rõ vấn đề này và phải chịu trách nhiệm cùng với chế tài đi kèm.

Theo giáo sư Trần Ngọc Đường: Việc ban hành một dự án luật phải trải qua nhiều khâu trong một quy trình liên hoàn từ soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, trình Chính phủ, UBTV xem xét cho ý kiến đến việc Quốc hội thảo luận cho ý kiến và thông qua. Trong đó soạn thảo dự án luật là một trong những khâu quan trọng quyết định tiến độ của một dự án Luật.

Nếu soạn thảo có chất lượng thì các bước tiếp theo tiến hành nhanh, nếu không thì ngược lại. Vì thế có thể truy cứu trách nhiệm ở khâu soạn thảo về chất lượng dự án Luật đưa trình. Nếu đối chiếu với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với 173 điều quy định trách nhiệm và nhiệm vụ của các cơ quan ban hành luật, ta hoàn toàn có thể truy ra trách nhiệm của cá nhân, tổ chức, cơ quan đã làm luật. Tuy nhiên, tìm trong nhiều văn bản pháp luật này lại không hề thấy có quy định chế tài xử lý đối với những sai sót và hạn chế đã nói ở trên.

Đây là một lỗ hổng lớn, thiết nghĩ tới đây, Quốc hội cần xem xét bổ khuyết để nâng cao trách nhiệm xây dựng luật cũng như trách nhiệm biểu quyết thông qua luật.

Anh Tuấn