Pháp luật tố tụng hành chính một số nước trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam

(Pháp lý) – Xét xử hành chính là một lĩnh vực không mới ở Việt Nam nhưng trên thế giới nó cũng đã có lịch sử tồn tại gần hai trăm năm (điển hình là ở Pháp). Và thực tiễn trên thế giới cũng tồn tại nhiều mô hình xét xử hành chính khác nhau, nên có nhiều những kinh nghiệm khác nhau về hoạt động xét xử hành chính.

Chính vì thế, việc vận dụng kinh nghiệm của nước ngoài để hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam cũng là cần thiết, đòi hỏi chúng ta phải tiếp thu có chọn lọc những yếu tố hợp lý và vận dụng một cách thích hợp với điều kiện cụ thể của nước ta, đặc biệt là các kinh nghiệm về tổ chức cơ quan xét xử hành chính, quy định về thẩm quyền xét xử của toà án hành chính, điều kiện thủ tục khởi kiện VAHC tại toà án, quy định nhằm bảo đảm sự bình đẳng của các đương sự trong tố tụng hành chính (TTHC), bảo đảm thi hành án hành chính. Nghiên cứu pháp luật TTHC ở một số quốc gia, tác giả thấy được một số điểm nổi bật sau:

* Các quy định về mô hình tổ chức cơ quan tiến hành tố tụng

Trên thế giới tồn tại mốt số tổ chức cơ quan tiến hành tố tụng nằm trong mô hình tài phán hành chính của các quốc gia.

Mô hình thứ nhất: Toà án hành chính độc lập với hệ thống toà án tư pháp. Những nước tổ chức TAHC theo mô hình này gồm: Pháp, Bỉ, Italia, Hy-lạp, Thổ Nhĩ Kỳ…

Mô hình thứ hai: Đối lập với quan điểm các nước trên, CHLB Đức, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha…lại có hệ thống toà án Hành chính hoàn toàn độc lập với hệ thống cơ quan hành chính và với hệ thống toà án tư pháp. Toà án Hành chính ở các nước này chỉ làm nhiệm vụ xét xử các tranh chấp hành chính.

Mô hình thứ ba: toà án hành chính không được tổ chức thành hệ thống độc lập, mà được tổ chức thành những toà chuyên trách về xét xử các tranh chấp hành chính nằm trong các toà án tư pháp. Các nước tổ chức theo mô hình này bao gồm một số nước như: Trung Quốc, Indonesia, Senegan…

Mô hình thứ tư: Một số nước như: Anh, Mỹ, Nauy, Đan Mạch…không tổ chức ra các TAHC để xét xử các tranh chấp hành chính như các mô hình trên, mà trao cho các toà án tư pháp chức năng giải quyết các tranh chấp hành chính.

Cũng có thể phân chia theo một cách phân chia khác, những nước theo mô hình nhất hệ tài phán thì trong bộ máy nhà nước chỉ tổ chức một hệ thống tài phán. Những nước theo mô hình lưỡng hệ tài phán (tức là bao gồm hai hệ thống tài phán: tài phán tư pháp và tài phán hành chính) tổ chức hai hệ thống tài phán độc lập. Tài phán tư pháp xét xử những vụ án về hình sự, dân sự. Còn tài phán hành chính xét xử những vụ án về hành chính.

Các nước như: Trung Quốc, Việt Nam…thuộc các nước lựa chọn giải pháp trung gian, không lựa chọn mô hình nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán, mà thành lập các toà hành chính chuyên trách bên cạnh các toà chuyên trách hình sự, dân sự…nằm trong cơ cấu toà án nhân dân.

* Các quy định về đối tượng xét xử của Toà án hành chính

Nhìn chung, pháp luật các nước đều quy định Tòa án hành chính (TAHC) có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính cá biệt vì lý do các văn bản pháp quy không xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân nên họ không có quyền khởi kiện, hơn nữa các văn bản pháp quy được cơ quan nhà nước sử dụng theo yêu cầu quản lý nhà nước, vì lợi ích chung của cả cộng đồng, vì vậy nếu cho phép khiếu kiện cả những văn bản pháp quy sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước.
Điều 2 Luật Tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: “Mọi công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay một công chức hành chính …”.

Điều 35 Luật Tố tụng hành chính CHLB Đức quy định quyết định hành chính bị khiếu kiện ra TAHC: “…là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt…”.

Tuy nhiên, pháp luật một số nước cho phép TAHC xem xét tính hợp pháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết các khiếu kiện, thậm chí ở Pháp còn cho phép công dân khởi kiện trực tiếp một văn bản pháp quy vì cho rằng toà án hành chính có nhiệm vụ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động hành chính, do vậy, mọi văn bản pháp quy đều có thể bị kiện ra trước Toà án hành chính.

* Về nguyên tắc xác định thẩm quyền của Toà án hành chính

Xác định thẩm quyền của TAHC và phân định thẩm quyền giữa TAHC với toà án tư pháp ở mỗi quốc gia cũng có nhiều căn cứ khác nhau. Căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp, ở Pháp quy định tất cả những tranh chấp mà một bên là cơ quan hành chính thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền của Toà án Hành chính.

Căn cứ vào tranh chấp, pháp luật Thụy Điển và Phần Lan quy định tất cả các tranh chấp phát sinh trên cơ sở quyền ra quyết định hành chính đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thì thuộc thẩm quyền của toà án hành chính. Theo cách quy định này thì công dân có quyền khởi kiện ra Toà án hành chính tất cả các tranh chấp hành chính.

Ngoài ra, ở một số nước pháp luật quy định thẩm quyền của toà án hành chính bằng cách liệt kê các loại vụ việc thuộc thẩm quyền của toà án hoặc quy định trong các văn bản pháp luật hành chính những loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án hành chính. Nhược điểm của phương pháp này là không thể bao quát hết tất cả những loại tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của toà ánh hành chính.

* Về quyền hạn của toà án hành chính trong việc kiểm tra các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện

Nhìn chung tất các các quốc gia đề thừa nhận quyền hạn chung nhất của TAHC là huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định trái pháp luật; yêu cầu cơ quan hành chính phải thực hiện một nghĩa vụ pháp luật nào đó và toà án hành chính không có quyền ra quyết định thay thế. Tuy vậy, cũng có một số trường hợp ngoại lệ: pháp luật CHLB Đức cho phép toà án có thể sửa đổi quyết định hành chính bị kiện trái pháp luật hoặc ra lệnh cho cơ quan hành chính phải ra một quyết định hoặc thực hiện một hành vi hành chính mà họ đã từ chối với công dân nếu có nghĩa vụ pháp lý phải làm và có đủ điều kiện cần thiết để ra quyết định hoặc thực hiện hành vi đó; còn tại Trung Quốc lại quy định toà án có quyền sửa đổi một phần hay toàn bộ quyết định việc phạt “rõ ràng” thiếu công bằng;

Tại Hoa Kỳ cũng vậy, bản thân các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính trong quá trình xét xử chỉ đánh giá việc áp dụng pháp luật sau đó đưa ra các khuyến nghị (recomandation) chứ không ban hành quyết định thay thế cho cơ quan hành chính. Trên cơ sở khuyến nghị của cơ quan giải quyết, cơ quan hành chính phải ban hành quyết định hành chính phù hợp. Toà án có thể yêu cầu cơ quan hành chính nhiều lần sửa đổi để quyết định đó là phù hợp. Nếu cơ quan hành chính vẫn không sửa thì cơ quan giải quyết coi đó là quyết định hành chính cuối cùng và khi đó đương sự có thể khởi kiện ra Toà án tư pháp. ( Đinh Văn Minh, Các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14/2009)

* Về tạm đình chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính khi bị khởi kiện

Pháp luật một số nước quy định việc khởi kiện vụ án hành chính không có hiệu lực đình chỉ hay tạm đình chỉ thi hành QĐHC, HVHC bị kiện (Trung Quốc, Pháp), tuy vậy cũng có ngoại lệ là trong trường hợp nếu người khởi kiện có yêu cầu thì toà án có thể tạm hoãn thi hành nếu cho rằng việc thực hiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính ấy có thể gây thiệt hại mà không thể khắc phục được và việc tạm đình chỉ thực hiện đó không gây phương hại đến lợi ích chung của xã hội. CHLB Đức quy định về nguyên tắc khởi kiện hành chính có hiệu lực làm tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị kiện, trừ một số trường hợp cơ quan hành chính có thể ra lệnh thực hiện ngay quyết định hành chính và phải giải thích sự cần thiết phải thi hành ngay, đó là các trường hợp để bảo đảm lợi ích công cộng.

* Về hình thức xét xử

Tại Hoa Kỳ, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính kể cả tại cơ quan tài phán hành chính độc lập đều khá gọn nhẹ. Để tạo điều kiện thuận lợi cho các bên, trong nhiều trường hợp Toà án mở phiên xét xử qua điện thoại hoặc có camera mà không nhất thiết phải có mặt các bên đương sự (đoàn công tác đã tham dự một phiên xét xử như vậy và thấy rằng mọi việc vẫn diễn ra bình thường như khi đương sự có mặt). Các bên vẫn được đưa lập luận chứng cứ của mình dưới sự điều khiển của chủ toạ phiên toà. (Đặc san tuyên truyền pháp luật, số 4/2016, Bộ Tư Pháp).

* *

Qua nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới có thể có những gợi mở cho Việt Nam như sau:

Một là, dựa trên cơ sở tư tưởng, chính trị – pháp lý, thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước, pháp luật, truyền thống văn hoá – xã hội của mỗi nước quy định về hệ thống toà án hành chính theo mô hình nhất hệ tài phán, lưỡng hệ tài phán hoặc theo mô hình trung gian của hai mô hình này. Nhưng dù theo mô hình nào cũng cần phải tuân thủ nguyên tắc sự độc lập tư pháp và Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật.

Hai là, quy định về phạm vi quyền hạn xem xét và ra phán quyết của tòa án đối với các QĐHC bị khởi kiện. Tất cả các nước đều cho phép tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện, có nước cho phép tòa án xem xét cả tính hợp lý của QĐHC bị khởi kiện, thậm chí có nước còn cho phép tòa án sửa đổi, ban hành QĐHC mới thay thế QĐHC bị khởi kiện.

Ba là, bảo đảm các khiếu kiện nếu không có sự đồng thuận sau khi có quyết định của cơ quan tài phán hành chính thì người khiếu nại được tạo điều kiện để đưa ra xét xử tại Toà án nhân dân. Trong mọi giai đoạn giải quyết khiếu kiện, cả ở giai đoạn tài phán hành chính và trước Toà án nhân dân, người bị kiện là cơ quan đã ban hành quyết định hành chính ban đầu. Để thực hiện điều này thì trong mọi giai đoạn các cơ quan tham gia giải quyết chỉ đưa ra phán quyết có cơ chế để buộc cơ quan hành chính sửa đổi lại quyết định hành chính của mình.

ThS. Lê Thương Huyền