Hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng

Vấn đề thu hồi tài sản phạm tội đã được đề cập trong một số công ước quốc tế, tuy nhiên chỉ sau khi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) ra đời, chế định về thu hồi tài sản mới được quy định tương đối đầy đủ và toàn diện như những chuẩn mực tối thiểu cho công tác thu hồi tài sản nói chung trên toàn cầu. Công ước đã dành riêng một chương về chế định thu hồi tài sản với tuyên bố: Việc hoàn trả tài sản theo quy định tại chương này là nguyên tắc căn bản của Công ước này, và các quốc gia thành viên sẽ dành cho nhau sự hợp tác và trợ giúp tối đa trong vấn đề này (Điều 51 UNCAC).

1. Giới thiệu chung

Trên tinh thần đó, các quốc gia thành viên của Công ước có nghĩa vụ trả lại những tài sản có nguồn gốc từ biển thủ công quỹ, rửa tiền biển thủ từ công quỹ hoặc bất cứ tài sản nào có được do phạm các tội được quy định theo Công ước (Điều 57 UNCAC). UNCAC yêu cầu các quốc gia thành viên hỗ trợ các quốc gia nạn nhân của tham nhũng thông qua việc phong tỏa, tịch thu và trả lại bất kỳ tài sản có nguồn gốc tham nhũng nào trên lãnh thổ của mình. Bên cạnh sự ghi nhận mang tính nguyên tắc như trên, các quốc gia vẫn có thể khấu trừ vào tài sản hoàn trả những khoản chi phí phát sinh trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử dẫn đến việc hoàn trả và xử lý tài sản tịch thu phù hợp với các quy định của UNCAC.

UNCAC cung cấp cơ sở pháp lý để giải quyết những thách thức lớn trong thu hồi tài sản, như việc thực hiện các cuộc điều tra quốc tế và dung hòa những khác biệt trong truyền thống pháp luật ở những nước theo hệ thống dân luật và thông luật, quy định quy trình, thủ tục thu hồi và nguyên tắc cùng hình sự hóa (yêu cầu hành vi tham nhũng được hình sự hóa ở cả hai quốc gia). Các nghĩa vụ trong công ước bao gồm việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn, xử lý hình sự các hành vi tham nhũng, thực hiện các nỗ lực hợp tác quốc tế bao gồm cả việc trao đổi thông tin, xây dựng nên khuôn khổ thu hồi tài sản được tiêu chuẩn hóa toàn cầu và cuối cùng đòi hỏi tất cả các bên phải tuân thủ cơ chế thực hiện Công ước (cụ thể trong Chương VII).

 Hội thảo mở rộng Chuyên đề: “Thu hồi tài sản tham nhũng - thực tiễn Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế” do Ban Nội chính Trung ương chủ trì

Hội thảo mở rộng Chuyên đề: “Thu hồi tài sản tham nhũng – thực tiễn Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế” do Ban Nội chính Trung ương chủ trì

2. Khởi kiện dân sự để thực hiện yêu cầu thu hồi tài sản tham nhũng của quốc gia khác

Điều 53 của UNCAC quy định: Các quốc gia thành viên, căn cứ vào pháp luật quốc gia, phải áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm cho phép các quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại toà án quốc gia mình để xác định các quyền hay quyền sở hữu đối với số tài sản có được thông qua việc thực hiện các tội được quy định tại Công ước. Công ước đưa ra 3 yêu cầu cụ thể liên quan đến thu hồi tài sản như sau:

– Các quốc gia thành viên phải tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại toà án để xác định quyền hay quyền sở hữu đối với tài sản có được qua việc thực hiện các tội được quy định trong Công ước (Điều 53, khoản a). Trong trường hợp này, quốc gia đó sẽ là nguyên đơn trong vụ án dân sự. Theo đó, các quốc gia thành viên cần rà soát hệ thống pháp luật hiện hành để đảm bảo rằng không có bất cứ rào cản nào đối với quốc gia khác khởi kiện vụ án dân sự tại toà án quốc gia mình;

– Các quốc gia thành viên phải tiến hành các biện pháp cần thiết cho phép toà án của mình yêu cầu người thực hiện tội phạm được quy định trong Công ước này phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác đã chịu thiệt hại từ tội phạm đó (Điều 53, khoản b). Theo đó, các quốc gia thành viên cần rà soát các quy định hiện hành tại quốc gia mình về vấn đề bồi thường cho nạn nhân và có những điều chỉnh thích hợp để thực hiện yêu cầu này của Công ước;

– Các quốc gia thành viên phải tiến hành các biện pháp cần thiết cho phép toà án hay các cơ quan chức năng của mình khi ra quyết định tịch thu, công nhận quốc gia thành viên có yêu cầu là chủ sở hữu hợp pháp của tài sản có được do phạm tội được quy định trong Công ước này. Theo đó, các quốc gia cần rà soát lại hệ thống pháp luật hiện hành có liên quan đến các tài sản có được do phạm tội để quy định phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế về “tài sản có được do phạm tội”.

Đồng thời, Điều 53 của UNCAC quy định về thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế trong việc tịch thu: Tài sản tham nhũng, phương tiện và chứng cứ tội phạm thường được chủ ý giấu giếm rải rác ở nhiều quốc gia khác nhau để hạn chế tối đa khả năng bị lần ra dấu vết, vì thế công tác thu hồi tài sản đòi hỏi cơ chế phối hợp không chỉ giữa các cơ quan và tổ chức trong nước mà là sự hợp tác ở cấp độ quốc tế về thu hồi tài sản. Điều 54 của UNCAC khuyến nghị các quốc gia thành viên căn cứ theo pháp luật nước mình:

– Tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền công nhận hiệu lực thi hành đối với lệnh tịch thu được đưa ra bởi quốc gia thành viên khác;

– Tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền, trong phạm vi quyền tài phán, ra lệnh tịch thu tài sản có nguồn gốc nước ngoài theo phán quyết đối với tội phạm rửa tiền hoặc các tội phạm khác thuộc thẩm quyền xét xử của các cơ quan này, hay theo các thủ tục khác được quy định trong pháp luật nước mình;

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy để tạo điều kiện cho việc thực hiện các yêu cầu tạm giữ và thu hồi quốc tế, các quốc gia thành viên yêu cầu thu hồi tài sản cần tích cực cung cấp chứng cứ để hỗ trợ cho quá trình ra lệnh tịch thu trong nước hoặc có thể cho phép trực tiếp thực hiện lệnh tịch thu của quốc gia yêu cầu thu hồi như lệnh tịch thu trong nước của quốc gia được yêu cầu nếu các điều kiện được đáp ứng.

3. Các biện pháp hợp tác đặc biệt để thu hồi tài sản tham nhũng

Các quốc gia thành viên phải nỗ lực để có thể chuyển cho quốc gia thành viên khác thông tin về tài sản có được từ các tội phạm quy định trong Công ước này mà không cần phải có đề nghị trước, khi xét thấy thông tin tiết lộ có thể giúp quốc gia thành viên nhận tin trong việc điều tra, truy tố hoặc xét xử, hoặc có thể dẫn đến việc quốc gia thành viên đó đưa ra yêu cầu theo quy định tại Chương V của Công ước (Điều 56). Điều 46 về Tương trợ pháp lý trước đó cũng có quy định rằng, các cơ quan chức năng của một quốc gia thành viên có thể chuyển thông tin liên quan đến tội phạm cho cơ quan chức năng của quốc gia khác nếu họ tin rằng thông tin đó có thể hỗ trợ cho cơ quan này tiến hành hay kết thúc thành công các cuộc điều tra và tố tụng hình sự hoặc rằng việc chuyển thông tin đó sẽ dẫn tới việc quốc gia kia đưa yêu cầu theo Công ước này.

Cơ chế chuyển thông tin liên quan đến tội phạm là một hình thức hỗ trợ không chính thức rất hiệu quả, qua đó các cơ quan chức năng hoặc các đơn vị tình báo tài chính có thể cung cấp cho nhau những thông tin cần thiết cho điều tra. Cơ chế này là chất xúc tác quan trọng cho thành công bước đầu của vụ án thu hồi tài sản của cựu trùm tình báo Peru Montesinos, thu hồi lại 18 triệu USD cho Chính phủ Peru. Điều 67c trong Đạo luật của Liên bang về Tương trợ Tư pháp Quốc tế về vấn đề hình sự của Thuỵ Sỹ cho phép cơ quan chức năng tự động chuyển thông tin tới quốc gia khác những thông tin liên quan đến tội phạm đang bị truy tố hoặc bằng chứng thu thập được trong quá trình điều tra khi xác định được rằng việc chuyển thông tin này sẽ cho phép khởi tố hình sự hoặc tạo điều kiện cho quá trình điều tra hình sự tại quốc gia đó. Đạo luật cũng khẳng định việc chuyển thông tin này sẽ không ảnh hưởng đến việc tiến hành thủ tục tố tụng hình sự ở Thuỵ Sỹ.

4. Trả lại và định đoạt tài sản tham nhũng

Điều 57 của UNCAC đánh dấu điểm nhấn sáng tạo trong việc xử lý tài sản tham nhũng được thu hồi, đó là việc định đoạt và trả lại tài sản. Theo đó, Công ước trao cho các quốc gia thành viên quyền định đoạt, kể cả trả lại cho chủ sở hữu hợp pháp trước đó của tài sản bị tịch thu. Quy định này về nguyên tắc ghi nhận nghĩa vụ của nước được yêu cầu thu hồi phải định đoạt và hoàn trả tài sản tịch thu được và khẳng định quyền của chủ sở hữu hợp pháp sẽ được trao trả tài sản.

Tuy nhiên, khi các quốc gia được yêu cầu thu hồi được nắm quyền định đoạt khối tài sản cũng đồng nghĩa với rủi ro tài sản có thể sẽ được hoàn trả kèm theo điều kiện không thoả đáng (tỷ lệ tài sản trả lại cuối cùng là thấp so với phần tài sản mà quốc gia thu hồi giữ lại), thời gian hoàn trả kéo dài do việc trả lại tài sản không nằm trong những ưu tiên của chính phủ tại những thời điểm nhất định hoặc sự hoàn trả không đúng đối tượng. Khi tài sản tham nhũng có nguồn gốc là tiền biển thủ công quỹ thì quốc gia nạn nhân hiển nhiên là chủ sở hữu hợp pháp của khối tài sản thất thoát đó. Tuy nhiên, vấn đề nảy sinh khi yêu cầu thu hồi có thể là một trong những hình thức đòi bồi thường thiệt hại hơn là khẳng định quyền sở hữu. Một quốc gia thành viên yêu cầu có thể không có khả năng chứng minh quyền sở hữu trước đó hoặc yêu cầu bồi thường phần thiệt hại do một số hành vi phạm tội tham nhũng gây ra. Tài sản thu được từ một số hành vi phạm tội nào đó, chẳng hạn như hối lộ và tống tiền, liên quan đến hình sự tuy có gây thiệt hại cho Nhà nước, nhưng tài sản đó không phải là tiền mà Nhà nước có quyền hưởng. Do đó, yêu cầu thu hồi đối với những tài sản này sẽ mang tính chất đền bù hơn là dựa trên quyền sở hữu tài sản trước đó. Bởi vậy, các yêu cầu của chủ sở hữu hợp pháp trước đó và các nạn nhân khác của tội phạm tham nhũng rất cần được xem xét cùng với yêu cầu của các quốc gia thành viên.

5. Đơn vị tình báo tài chính, đầu mối trao đổi thông tin không chính thức giữa các quốc gia

Nhằm tăng cường và thúc đẩy những cách thức và biện pháp nhằm thu hồi tài sản tham nhũng, Công ước khuyến khích các quốc gia thành viên thành lập cơ quan tình báo tài chính (FIUs) để tăng hiệu quả hợp tác trong việc thu hồi tài sản. FIUs được hiểu là cơ quan trung ương quốc gia chịu trách nhiệm tiếp nhận (và yêu cầu khi được phép), phân tích và chuyển cho các cơ quan có thẩm quyền, công khai các thông tin tài chính liên quan đến các tài sản tội phạm bị tình nghi hoặc do luật pháp quốc gia yêu cầu nhằm phòng, chống rửa tiền. Hiện FIUs đã được thành lập tại hơn 110 quốc gia.

FIUs có ba chức năng cơ bản: (i) hoạt động như một kho cơ sở dữ liệu lưu trữ các thông tin về rửa tiền thu thập được từ các báo cáo của các tổ chức tài chính; có quyền sử dụng và cung cấp thông tin cho cơ quan chức năng theo luật định; (ii) với đội ngũ chuyên gia tài chính kinh nghiệm, FIUs có khả năng phân tích và xử lý các thông tin thu nhận được, ví dụ như từ các báo cáo về giao dịch đáng ngờ, báo cáo giao dịch tiền mặt vượt ngưỡng quy định, mục đích giao dịch không hợp lý… Thế mạnh của các FIUs là quyền được truy cập vào các nguồn thông tin của Chính phủ và các FIUs nước ngoài trên cơ sở thoả thuận từ trước. Trên cơ sở đó, FIUs có thể tiến hành các thống kê, hoạt động nghiên cứu mang tính chiến lược để chia sẻ với các cơ quan thực thi pháp luật khác. Ví dụ như, các nghiên cứu liên quan đến xu thế, thủ đoạn rửa tiền mới từ đó đề xuất các cơ quan chức năng những khuyến nghị chính sách hiệu quả. (iii) FIUs đóng vai trò như một đầu mối trao đổi thông tin rất chủ động, nhanh gọn và thuận lợi về các giao dịch tài chính bất thường hoặc đáng ngờ với các cơ quan thực thi pháp luật, cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp trong nước và với các FIUs nước ngoài.

Trong một số trường hợp nhất định, FIUs có thể được trao quyền hỗ trợ giám sát hoạt động của các tổ chức tài chính hoặc các doanh nghiệp kinh doanh và các ngành nghề phi tài chính. Trong trường hợp này, FIUs cũng có thể được ủy quyền xử phạt đối với các đơn vị hoặc cá nhân khi không tuân thủ nghĩa vụ báo cáo hoặc lưu giữ hồ sơ. Một số FIUs cũng có thể được ủy quyền ban hành quy định pháp luật điều chỉnh việc thực hiện pháp luật chống rửa tiền và tài trợ khủng bố.

Mô hình của các FIUs cũng rất khác nhau tuỳ thuộc vào khuôn khổ pháp lý và đặc điểm kinh tế-chính trị của quốc gia. Theo đó, một số quốc gia sẽ lựa chọn mô hình FIUs trực thuộc một cơ quan hành pháp như Ngân hàng nhà nước hoặc Bộ Tài chính, hoặc hoạt động như là một cơ quan hành chính độc lập; mô hình FIUs trực thuộc cơ quan tư pháp hoặc tố tụng như Toà án hoặc Viện Kiểm sát hoặc sự kết hợp của các mô hình trên (còn gọi là mô hình lai). Tùy thuộc vào mô hình của FIU được các quốc gia thành viên lựa chọn mà các cơ quan này có thể chịu trách nhiệm điều tra sơ bộ về rửa tiền hoặc phối hợp với cơ quan tư pháp trong việc xác định tài sản có khả năng bị phong toả, tịch thu hoặc sung công, hay đối với việc xác định các hoạt động tài chính của người bị nghi ngờ là tội phạm hoặc đồng phạm của tội phạm đó. Trong một số trường hợp, FIUs có thể áp dụng việc tạm giữ tài sản như là một biện pháp tạm thời trong quá trình diễn ra một cuộc điều tra. Ngoài ra, FIUs cũng có thể tư vấn và đào tạo cho các nhân viên của các tổ chức tài chính và doanh nghiệp kinh doanh và nghề nghiệp phi tài chính trong nước, khu vực và quốc tế, trong việc thực hiện các quy định pháp luật điều chỉnh hành vi rửa tiền.

Tuy nhiên, dù lựa chọn mô hình nào, điều cốt lõi vẫn là vấn đề đảm bảo cơ chế hoạt động độc lập cho các FIUs bằng cách cung cấp đủ ngân sách và nguồn lực về con người tương xứng với chức năng, nhiệm vụ và khối lượng công việc trên thực tế. Tuy nhiên, sự độc lập này cũng cần được đối trọng bởi một cơ chế giám sát và chịu trách nhiệm giải trình, chẳng hạn như việc giám sát các quyền truy cập hoặc sử dụng số liệu, báo cáo quốc hội, kiểm toán hoặc giám sát tư pháp. Các FIUs thường không có nhiều quyền hạn pháp lý giống như các cơ quan thực thi pháp luật và cơ quan tư pháp để có thể lấy được bằng chứng, chẳng hạn như ra lệnh lục soát, can thiệp vào truyền thông hoặc triệu tập người làm chứng. Tuy nhiên, một số FIUs cũng có quyền ban hành các quy định pháp luật và các biện pháp trừng phạt khác, một số FIUs cũng có thể yêu cầu cơ quan có thẩm quyền yêu cầu các tổ chức tư nhân và các tổ chức công khác giao nộp các tài liệu làm bằng chứng.

6. Thoả thuận và dàn xếp song phương và đa phương

Cuối cùng, do tính chất quan trọng của vấn đề thu hồi tài sản có được do tham nhũng, cùng với các quy định tương đối chi tiết và toàn diện, mang tính kỹ thuật cao về hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản, Điều 59 quy định các quốc gia thành viên phải xem xét việc ký kết các thoả thuận hoặc dàn xếp song phương hoặc đa phương nhằm nâng cao hiệu quả của hợp tác quốc tế theo quy định của Công ước.

Theo Noichinh