Sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL 2008: Cần đề cao trách nhiệm người đứng đầu và đổi mới quy trình xây dựng VBQPPL

(Pháp lý) — Xây dựng và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với tình hình phát triển kinh tế xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước là  đòi hỏi rất cấp bách và có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trên cơ sở đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đang được đưa ra lấy ý kiến sửa đổi. Làm thế nào để việc sửa đổi đạo luật quan trọng này khắc phục những bất cập, hạn chế trong Luật  hiện hành, cụ thể hóa nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, tạo khuôn khổ pháp lý đổi mới về quy trình xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực, hiệu quả? Và đặc biệt việc sửa đổi Luật lần này đòi hỏi cần nêu cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền trong việc ban hành VBQPPL, khắc phục tình trạng chậm, nợ văn bản, nâng cao chất lượng văn bản. Pháp lý xin tổng hợp lại các ý kiến của các ĐBQH, các chuyên gia pháp luật đóng góp vào Dự Luật này.

Xác định lại thẩm quyền ban hành VBQPPL

Theo TS. Nguyễn Sĩ Dũng, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội cho biết, đang có sự đổi vai và chưa có sự phân quyền rõ ràng trong việc ban hành VBQPPL, chính vì vậy, chúng ta cần tiến hành nghiên cứu để sửa đổi vấn đề này. Xác định lại vai trò của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình lập pháp là một nội dung cần được quan tâm xem xét. Cũng theo TS. Dũng, chuyện đổi vai này đã xảy ra sau khi quy trình lập pháp được sửa đổi và được thể chế hóa trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002. Do ở ta không có sự phân quyền, mà cùng lắm chỉ có sự phân công, phân nhiệm, nên một công việc của hành pháp được phân công cho lập pháp là điều hoàn toàn có thể xảy ra. Và điều này không thể bị đánh giá là sai lý thuyết (ít nhất là lý thuyết của chúng ta). Tuy nhiên, một sự lệch vai như vậy không phải là không để lại những hệ lụy. Trước hết, động lực của quá trình lập pháp bị suy giảm nghiêm trọng. Nếu các thành viên của Chính phủ không có quyền bảo vệ các chính sách của mình trước Quốc hội, thì họ cũng ít có động lực để soạn thảo các văn bản pháp luật. Đây là lý do giải thích tại sao chất lượng của các dự thảo văn bản pháp luật ngày một sa sút. Các cơ quan giúp việc của Quốc hội phàn nàn là họ thường phải viết lại từ 70-75% nội dung và thể thức của các dự thảo luật. Đây có thể là thành tích cho một tình thế, nhưng không khéo vẫn chỉ là thất bại cho một quy trình. Bởi vì rằng, nếu một dự luật trước sau gì cũng sẽ bị sửa chữa đến 70-75%, thì việc gì các cơ quan của Chính phủ phải lao tâm khổ tứ trong quá trình soạn thảo?! Đằng nào thì Quốc hội cũng sẽ sửa gần hết, soạn thế nào mà chẳng xong. Tuy nhiên, rủi ro là các cơ quan giúp việc của Quốc hội có thể chưa chắc đã có đủ kiến thức chuyên môn cần thiết. Đó là chưa nói tới việc họ cũng lại bị lệch vai: đáng ra phải phát triển kỹ năng hỗ trợ công việc thẩm định, họ lại phải làm công việc hoạch định và soạn thảo. Từ đó, TS Nguyễn Sỹ Dũng đề nghị: Dự án Luật ban hành VBQPPL cần đổi mới mạnh mẽ tư duy về xây dựng pháp luật với việc phân định rõ hơn thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp cho phù hợp nguyên tắc Hiến định là có sự phân công rành mạch, kiểm soát giữa các quyền, thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan T.W và địa phương theo nguyên tắc quyền lực là tập trung và thống nhất từ T.W đến địa phương.

Hội thảo về vai trò của doanh nghiệp trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (ảnh internet)
Hội thảo về vai trò của doanh nghiệp trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (ảnh internet)

Trong dự thảo Luật ban hành VBQPPL (sửa đổi) lần này xác định lại thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số chủ thể. Theo đó, không quy định Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH, lệnh của Chủ tịch nước, văn bản liên tịch, chỉ thị của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện là VBQPPL. Không quy định việc ban hành thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng kiểm toán Nhà nước và VBQPPL của HĐND, UBND cấp xã, đồng thời hạn chế đến mức thấp nhất việc ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện.

Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

Hiện nay đang có sự lồng ghép hai quy trình, đó là quy trình xây dựng chính sách với quy trình làm luật. Khi đưa các dự án luật vào chương trình, lúc đó các cơ quan soạn thảo mới nghiên cứu xây dựng chính sách. Vừa nghiên cứu chính sách vừa làm luật, tạo nên sự lúng túng trong quá trình soạn thảo. Để khắc phục được tình trạng này cần phải tách quy trình xây dựng đề án chính sách ra khỏi quy trình làm luật. Quy trình làm luật là những người làm luật chuyên nghiệp. Còn cơ quan quản lý nhà nước muốn làm luật thì phải xây dựng một đề án chính sách. Đề án chính sách ấy sau khi được phê duyệt mới đưa vào chương trình xây dựng pháp luật. Khi đưa chương trình xây dựng luật thì phải có đề án chính sách của tất cả các luật đó. Có như vậy, làm luật mới nhanh và bảo đảm chất lượng.

Điểm mới quan trọng trong dự thảo Luật là quy trình xây dựng chính sách trong quá trình xây dựng VBQPPL có sự tách biệt với quy trình soạn thảo văn bản. Khi Quốc hội xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm thì cũng đồng thời xem xét, thông qua chính sách của từng dự án luật, pháp lệnh.

Ngày 20.8 vừa qua, UBPLQH đã họp phiên toàn thể, cho ý kiến về thẩm định, thẩm tra dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các đại biểu nhận thấy, để nâng cao tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật cần thiết phải có cơ chế đánh giá, thẩm tra nguồn lực để thi hành các văn bản này. Khắc phục tình trạng chậm trình hồ sơ dự án Luật, pháp lệnh, Ban Soạn thảo cần thiết bổ sung quy định cơ quan chủ trì thẩm tra, thẩm định phải từ chối thẩm tra, thẩm định trong trường hợp hồ sơ dự án gửi không đúng thời hạn.

Để bảo đảm tính thống nhất, dự án Luật bổ sung Điều 55 quy định trong báo cáo thẩm tra phải nêu rõ ý kiến của cơ quan thẩm tra về việc dự án đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho tương thích với quy định về thẩm quyền của cơ quan thẩm định tại Điều 84 của dự án Luật…

Bàn về đổi mới quy trình, theo TS. Nguyễn Sỹ Dũng, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội đưa ra trình tự: Trước tiên, Bộ chuyên ngành dứt khoát phải chứng minh được đâu là vấn đề nóng bỏng cần điều chỉnh. Qua nghiên cứu vấn đề ấy phải phát hiện nguyên nhân, trong các nguyên nhân có nguyên nhân nào xuất phát từ hành vi của con người thì mới làm luật, làm chính sách. Cuối cùng mới trình Chính phủ để Chính phủ ưu tiên xử lý.

Cho rằng quy trình lập pháp hiện nay không hiệu quả, Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự – Hành chính (Bộ Tư pháp) Nguyễn Thị Kim Thoa phân tích, nếu theo thủ tục bình thường, một dự thảo luật xây dựng xong sẽ được Bộ Tư pháp thẩm định, trình Chính phủ, qua thẩm tra của Ủy ban có liên quan của Quốc hội và trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu rồi tới kỳ họp sau mới thảo luận, thông qua. Tuy nhiên, khoảng thời gian 6 tháng từ kỳ họp cho ý kiến đến kỳ họp thông qua mới là giai đoạn “phát sinh nhiều vấn đề”.

Từ đó, bà Thoa đề xuất cần cho ý kiến 2 lần đối với dự thảo VB, lần thứ nhất là cho ý kiến về chính sách để “đặt hàng” xây dựng dự thảo, lần thứ hai thì cho ý kiến hoàn thiện và thông qua dự thảo; đồng thời cần phối hợp với Ủy ban liên quan của Quốc hội ngay trong quá trình xây dựng dự thảo nhằm có được ý kiến thẩm tra kịp thời, đỡ mất thời gian hơn.
Còn Luật gia Vũ Xuân Tiền, Ủy viên Ban Chấp hành Hội Luật gia TP. Hà Nội đề xuất: “Làm luật phải được hiểu là thực hiện tất cả các khâu từ soạn dự thảo, trưng cầu ý kiến góp ý, thẩm tra dự án và trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chỉnh sửa Luật theo yêu cầu của Quốc hội cho đến khi luật được thông qua. Tuy nhiên, từ trước đến nay, Quốc hội chưa thực sự “làm luật” mà tham gia tập trung vào khâu cuối cùng là thẩm tra dự án luật. Từ đó, theo tôi cần giao cho các Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội có liên quan đến lĩnh vực luật điều chỉnh làm Trưởng Ban soạn thảo các dự thảo Luật, pháp lệnh. Tất nhiên, để thực hiện được nhiệm vụ quan trọng này, cần nâng cao hơn nữa năng lực chuyên môn của các Uỷ ban của Quốc hội. Luật Tổ chức Quốc hội vừa được thông qua đã cho phép nâng số đại biểu Quốc hội chuyên trách lên 35%. Đó là điều kiện thuận lợi rất cơ bản để thực hiện cuộc “cải cách” này. Cũng theo ông Tiền, cần thành lập Ban soạn thảo Luật với nhiều thành phần bao gồm: đại diện Bộ hoặc cơ quan ngang Bộ quản lý ngành có liên quan, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, đại diện các hội, hiệp hội của đối tượng chịu tác động nhiều nhất, các nhà khoa học, các luật gia, luật sư có kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực được luật, pháp lệnh điều chỉnh. Việc thẩm định các dự án luật hiện nay đang là chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp vẫn giữ nguyên nhưng với tư cách là một thành viên Ban soạn thảo Luật, việc thẩm tra dự án luật thực hiện theo Luật Tổ chức Quốc hội với quy định: “Đối với dự án luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trình thì Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án luật đó”.  Để đảm bảo tính khách quan, minh bạch, các dự thảo luật cần được xin ý kiến rộng rãi các tầng lớp nhân dân theo đúng cam kết trong Hiệp định gia nhập Tổ chức thương mại thế giới. Song, hoạt động này cần tập trung vào một đầu mối là cơ quan chủ trì soạn thảo để tiết kiệm thời gian và chi phí. Đối với những dự án luật có phạm vi điều chỉnh rộng, không có Uỷ ban chuyên trách của Quốc hội theo dõi và đảm nhiệm nhiệm vụ Trưởng ban soạn thảo, có thể giao cho các hội, hiệp hội hoặc văn phòng luật, công ty tư vấn luật chủ trì soạn thảo. Thực tế hiện nay, Quốc hội đã giao cho Hội Luật gia Việt Nam chủ trì soạn thảo Luật Trưng cầu ý dân, Hội Luật gia Việt Nam đã và đang triển khai. Rất cần tổng kết, đánh giá “mô hình” này để nhân rộng khi cần thiết”.

Theo Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Quốc hội Phan Trung Lý thì, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã trực tiếp góp phần xác lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, đưa công tác xây dựng pháp luật của Nhà nước ta ngày càng đi vào nền nếp; đặc biệt là đã tạo ra bước ngoặt trong hoạt động xây dựng và ban hành luật của Quốc hội. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động lập pháp từ khâu lập chương trình soạn thảo, thẩm tra đến việc thảo luận, thông qua các dự án luật, pháp lệnh vẫn còn có những hạn chế nhất định và cần phải được nghiên cứu, khắc phục và cần hoàn thiện quy trình ban hành VBQPPL theo hướng như: Thu gọn các loại văn bản có chứa quy phạm pháp luật; vai trò của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với dự án luật trước khi trình Quốc hội; việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với dự thảo luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong các dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn…

Hòa Bình (tổng hợp)

Trả lời

Thư điện tử của bạn sẽ không được hiển thị công khai. Các trường bắt buộc được đánh dấu *