Nhân “sự kiện” sẽ thành lập siêu Ủy ban quản lý DNNN: Giới thiệu kinh nghiệm quản lý DNNN từ OECD (Kỳ 1)

43 Views

(Pháp lý) – Sau thời gian dài nghiên cứu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư vừa công bố Dự thảo Nghị định thành lập Ủy ban chuyên quản lý các doanh nghiệp nhà nước, thay vì để tại các bộ ngành, địa phương như hiện nay. Dự kiến Ủy ban này sẽ quản lý tới 30 Tập đoàn, Tổng Công ty lớn nhất nước, như Tập đoàn dầu khí, điện lực, dệt may, xăng dầu, bưu chính viễn thông, cao su… Tuy nhiên, có nhiều ý kiến nghi ngại năng lực của Ủy ban này.

Khuôn khổ pháp lý không nhất quán, thiếu rõ ràng... là  những nguyên nhân dẫn đến các sai phạm trong quản lý vốn của Nhà nước tại các DNNN hiện nay (ảnh minh họa)
Khuôn khổ pháp lý không nhất quán, thiếu rõ ràng… là những nguyên nhân dẫn đến các sai phạm trong quản lý vốn của Nhà nước tại các DNNN hiện nay (ảnh minh họa)

Nhân “sự kiện” này, Ban Biên tập Tạp chí Pháp lý trân trọng giới thiệu kinh nghiệm quản lý DNNN từ OECD để bạn đọc, các chuyên gia kinh tế và các cơ quan quản lý cùng tham khảo.

Đôi nét về OECD

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) có mục đích là để tìm ra các chính sách phát triển kinh tế cùng phúc lợi của người dân. Đây là một diễn đàn dành cho các thành viên, hiện là chính phủ của 34 nước kinh tế thị trường phát triển nhất thế giới cũng như 70 nước không phải là thành viên, cùng nhau bàn bạc, trao đổi kinh nghiệm để giải quyết các vấn đề kinh tế cũng như các vấn đề chung khác. Tổ chức này là nơi các Chính phủ có thể so sánh trải nghiệm chính sách, tìm câu trả lời cho những vấn đề chung, xác định thông lệ tốt và cùng làm việc để phối hợp chính sách quốc gia và quốc tế.

Trong một tài liệu nhan đề “Hướng dẫn của OECD về Quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà nước” ông Donald J. Johnston – Tổng thư ký OEDC cho hay: “Quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà nước là một thách thức lớn ở nhiều nền kinh tế. Cho tới nay chưa có một chuẩn mực quốc tế nào giúp các Chính phủ đánh giá và cải thiện cách thức thực hiện quyền sở hữu trong doanh nghiệp nhà nước, mặc dù các doanh nghiệp này thường giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế. Bộ Hướng dẫn của OECD về Quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà nước ra đời nhằm đáp ứng nhu cầu này và đã thu hút được sự quan tâm từ nhiều phía. Sự ủng hộ mạnh mẽ OECD nhận được khi soạn thảo cuốn sách này và sự tán thành rộng rãi bản thân các Hướng dẫn khiến tôi tin rằng bộ Hướng dẫn này sẽ được phổ biến rộng rãi và áp dụng tích cực ở các quốc gia thành viên lẫn không thành viên của OECD”.

Hướng dẫn này đưa ra 6 nhóm nội dung bao gồm: Đảm bảo một khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho doanh nghiệp nhà nước; Nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu; Đối xử bình đẳng với cổ đông, Quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan; Minh bạch và Công bố Thông tin ; Trách nhiệm của Hội đồng quản trị trong doanh nghiệp nhà nước. Pháp lý xin giới thiệu hai nội dung quan trọng nhất.

Đảm bảo khuôn khổ pháp lý

Khuôn khổ pháp lý và quản lý cho doanh nghiệp nhà nước phải đảm bảo một sân chơi bình đẳng trên thị trường nơi các doanh nghiệp nhà nước và công ty tư nhân có thể tự do cạnh tranh nhằm làm tránh biến dạng thị trường.

Khuôn khổ pháp lý và quản lý cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động thường phức tạp. Nếu khuôn khổ này không nhất quán và rõ ràng thì có thể dễ dàng gây nên các biến dạng thị trường và làm giảm trách nhiệm của cả ban Giám đốc lẫn nhà nước với tư cách chủ sở hữu. Việc phân định trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan chức năng, hợp lý hóa các quy định pháp lý và xây dựng một khuôn khổ quản lý rõ ràng và nhất quán sẽ tạo điều kiện cải thiện thực tiễn quản trị công ty ở doanh nghiệp nhà nước.

1. Cần có sự phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của nhà nước, đặc biệt là chức năng điều tiết thị trường

Nhà nước thường đóng vai trò kép, vừa là cơ quan điều tiết thị trường vừa là chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước có hoạt động kinh doanh, đặc biệt là trong các ngành mới được nới lỏng kiểm soát và tư nhân hóa một phần. Trong trường hợp này, nhà nước vừa là một thành viên thị trường quan trọng vừa là trọng tài. Do vậy việc tách bạch hành chính hoàn toàn giữa chức năng sở hữu và trách nhiệm điều tiết thị trường là điều kiện tiên quyết cơ bản để tạo ra sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp nhà nước và công ty tư nhân và tránh làm biến dạng cạnh tranh. Việc phân định này cũng được bộ Nguyên tắc Cải cách Thể chế của OECD ủng hộ.

Trường hợp quan trọng khác là khi doanh nghiệp nhà nước được sử dụng như một công cụ của chính sách phát triển ngành. Việc này dễ dẫn tới xung đột lợi ích giữa chính sách phát triển ngành và chức năng sở hữu của nhà nước, đặc biệt là khi công tác quản lý chính sách phát triển ngành và chức năng sở hữu được giao cho cùng một cơ quan chức năng hoặc một bộ chuyên ngành phụ trách. Việc tách bạch chính sách phát triển ngành và quyền sở hữu sẽ giúp phân định rõ vai trò của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, và tạo điều kiện cho xác định mục tiêu cũng như giám sát hiệu quả hoạt động một cách rõ ràng. Tuy nhiên, việc tách bạch không được cản trở sự phối hợp cần thiết giữa hai chức năng này.

Để ngăn chặn xung đột lợi ích, cũng cần phải tách chức năng sở hữu khỏi bất kỳ cơ quan nhà nước nào có thể là khách hàng hoặc nhà cung cấp chính của doanh nghiệp nhà nước. Các quy định về mua sắm cần áp dụng cho doanh nghiệp nhà nước cũng như các công ty khác. Rào cản pháp lý và các rào cản khác đối với việc mua sắm công bằng cần được dỡ bỏ.

Khi tách bạch các vai trò khác nhau của nhà nước liên quan tới doanh nghiệp nhà nước, cần quan tâm đến cả xung đột lợi ích tiềm tàng và xung đột lợi ích thực tế.

2. Chính phủ cần nỗ lực đơn giản hóa và hợp lý hóa thông lệ hoạt động và khuôn khổ pháp lý cho DNNN

Doanh nghiệp nhà nước có khuôn khổ pháp lý riêng và đôi khi khác với các công ty tư nhân. Điều này có thể phản ánh các mục tiêu riêng hoặc những mối quan tâm xã hội đặc thù cũng như sự bảo hộ đặc biệt đối với một số bên có quyền lợi liên quan nào đó.

Doanh nghiệp nhà nước thường khác công ty trách nhiệm hữu hạn ở các lĩnh vực như: i) thẩm quyền và quyền lực của Hội đồng Quản trị, Ban Giám đốc và các Bộ liên quan; ii) thành phần và cơ cấu của các tổ chức này; iii) mức độ doanh nghiệp nhà nước tham vấn hoặc trao quyền ra quyết định cho một số bên có quyền lợi liên quan, cụ thể là người lao động; iv) quy định công bố thông tin và, như đã đề cập ở trên, mức độ doanh nghiệp nhà nước phải tuân thủ các quy định về vỡ nợ và phá sản, v.v. Khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước cũng thường định rõ những hoạt động mà doanh nghiệp nhà nước có thể tham gia nhằm hạn chế việc doanh nghiệp đa dạng hóa hoặc mở rộng hoạt động sang các lĩnh vực mới và/hoặc ra nước ngoài. Những hạn chế này được pháp luật quy định để ngăn ngừa việc sử dụng sai nguồn vốn nhà nước, ngăn chặn các chiến lược phát triển quá tham vọng, hoặc xuất khẩu các công nghệ nhạy cảm ra nước ngoài.

Doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả sẽ làm tăng gánh nặng nợ công (ảnh minh họa)
Doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả sẽ làm tăng gánh nặng nợ công (ảnh minh họa)

Ở một số quốc gia, khuôn khổ pháp lý riêng biệt cho doanh nghiệp nhà nước đã phát triển mạnh mẽ trong những năm gần đây do nới lỏng quy định đồng thời tăng cường giám sát việc bao cấp của nhà nước và việc tài trợ chéo giữa các cơ quan/doanh nghiệp. Hạn chế về các hoạt động doanh nghiệp nhà nước được phép tiến hành theo khuôn khổ pháp lý của họ đã được nới lỏng. Ở một số quốc gia, thay đổi trong khuôn khổ pháp lý kéo theo việc nhà nước đưa ra cam kết liên quan tới bảo hộ người lao động, cụ thể là liên quan tới chế độ hưu bổng.

Khi xây dựng khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước, chính phủ phải căn cứ càng nhiều càng tốt vào luật công ty, và tránh tạo ra một khuôn khổ pháp lý riêng biệt nếu điều này không thực sự cần thiết đối với các mục tiêu của doanh nghiệp. Hợp lý hóa khuôn khổ pháp lý của doanh nghiệp nhà nước sẽ làm tăng tính minh bạch và tạo điều kiện thực hiện giám sát thông qua sử dụng các chuẩn mực. Điều này cũng góp phần tạo sân chơi bình đẳng cho các đối thủ cạnh tranh tư nhân trên thị trường tự do.

Việc cải tiến khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước cần hướng vào các doanh nghiệp kinh doanh và hoạt động trong thị trường cạnh tranh mở. Cần tạo điều kiện cho nhà nước với tư cách chủ sở hữu có thể tiếp cận được các phương tiện và công cụ mà chủ sở hữu tư nhân đang áp dụng trên thị trường. Vì vậy việc cải tiến trước hết liên quan đến vai trò và thẩm quyền của các bộ phận quản trị của doanh nghiệp cũng như nghĩa vụ về minh bạch và công bố thông tin.

Nếu việc thay đổi khuôn khổ pháp lý của doanh nghiệp nhà nước quá khó khăn thì có thể thực hiện các biện pháp khác như cải tiến thông lệ hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, mở rộng phạm vi áp dụng một số quy định cụ thể tới các doanh nghiệp nhà nước nhất định, hoặc yêu cầu doanh nghiệp nhà nước tình nguyện thực hiện các quy định này, đặc biệt là quy định về công bố thông tin.

3. Bất kỳ nghĩa vụ và trách nhiệm nào mà doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện có liên quan đến dịch dụ công vượt ra ngoài chuẩn mực chung cho phép cần được luật pháp quy định rõ ràng

Trong một số trường hợp, người ta trông chờ doanh nghiệp nhà nước thực hiện những trách nhiệm và nghĩa vụ đặc biệt vì mục tiêu xã hội hay chính sách công. Ở một số quốc gia việc này bao gồm quy định về giá bán sản phẩm và dịch vụ của doanh nghiệp nhà nước. Những trách nhiệm và nghĩa vụ đặc biệt này có thể vượt ra ngoài chuẩn mực chung cho phép và cần được luật pháp quy định rõ ràng. Các trách nhiệm và nghĩa vụ này cũng cần được đưa vào điều lệ hay quy chế nội bộ của công ty.

Thị trường và công chúng cần được thông tin rõ ràng về bản chất và phạm vi của các nghĩa vụ này, cũng như về ảnh hưởng của chúng đối với nguồn lực và hiệu quả kinh tế của doanh nghiệp nhà nước.

Các chi phí liên quan cũng cần được xác định rõ ràng, công bố đầy đủ và phải được ngân sách nhà nước chi trả thỏa đáng trên cơ sở các điều khoản pháp lý cụ thể và/hoặc thông qua cơ chế hợp đồng, ví dụ hợp đồng quản lý hoặc dịch vụ. Mức thù lao cần được xác định sao cho tránh làm biến dạng thị trường. Điều này đặc biệt quan trọng nếu doanh nghiệp hoạt động trong các ngành kinh tế tự do cạnh tranh.

4. Doanh nghiệp nhà nước không được miễn trừ khỏi việc áp dụng các luật lệ chung

Kinh nghiệm cho thấy ở một số quốc gia doanh nghiệp nhà nước không phải tuân thủ một số luật lệ nhất định, kể cả luật cạnh tranh. Doanh nghiệp nhà nước thường không phải tuân thủ luật phá sản và chủ nợ đôi khi gặp khó khăn khi yêu cầu thực thi hợp đồng và thu hồi nợ. Việc miễn trừ áp dụng các điều khoản pháp lý như vậy cần phải tránh tới mức tối đa để không gây biến dạng thị trường và củng cố trách nhiệm của ban lãnh đạo. Doanh nghiệp nhà nước, và bản thân nhà nước với tư cách là cổ đông, không nên được bảo hộ khỏi tòa án và các cơ quan quản lý trong trường hợp doanh nghiệp vi phạm pháp luật. Các bên có quyền lợi liên quan phải có quyền chất vấn nhà nước với tư cách chủ sở hữu doanh nghiệp trước tòa và phải được hệ thống tư pháp đối xử công bằng và bình đẳng trong trường hợp như vậy.

5. Khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép DNNN linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn

Sự cứng nhắc về cơ cấu vốn đôi khi gây khó khăn cho doanh nghiệp nhà nước trong việc phát triển và hoàn thành các mục tiêu doanh nghiệp. Nhà nước với tư cách chủ sở hữu cần xây dựng một chính sách tổng thể và tạo cơ chế cho phép thay đổi cơ cấu vốn của doanh nghiệp nhà nước một cách thích hợp.

Đối với chức năng chủ sở hữu, các cơ chế này bao gồm khả năng điều chỉnh cơ cấu vốn của doanh nghiệp nhà nước linh hoạt nhưng trong giới hạn rõ ràng. Trong chừng mực nhất định, điều này có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển vốn không trực tiếp giữa các doanh nghiệp nhà nước, ví dụ thông qua hình thức tái đầu tư khoản cổ tức nhận được hoặc tăng vốn theo các điều kiện của thị trường tự do.

Các cơ chế này phải tôn trọng quyền ra quyết định của Quốc hội trong lĩnh vực ngân sách hay sở hữu nhà nước, cũng như tính minh bạch của hệ thống ngân sách nhà nước. Bất cứ thay đổi nào trong cơ cấu vốn của một doanh nghiệp nhà nước cũng cần phù hợp với mục tiêu sở hữu nhà nước và điều kiện cụ thể của doanh nghiệp đó. Các quyết định đưa ra cần có đủ tài liệu dẫn chứng cho phép giải trình trách nhiệm hiệu quả thông qua kiểm toán hoặc sự giám sát chặt chẽ của Quốc hội. Cuối cùng, các cơ chế như vậy cần phải hạn chế và phải được giám sát cẩn thận để tránh bất kỳ hình thức tài trợ chéo nào thông qua chuyển vốn.

6. DNNN phải đáp ứng các điều kiện cạnh tranh trong tiếp cận nguồn vốn

Theo đó, mối quan hệ của doanh nghiệp nhà nước với ngân hàng quốc doanh, tổ chức tài chính nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước khác phải dựa trên cơ sở thương mại thuần túy. Người cho vay và Hội đồng quản trị thường cho rằng các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước được nhà nước bảo lãnh ngầm. Điều này dẫn tới nhiều trường hợp doanh nghiệp nhà nước vay nợ quá nhiều, lãng phí nguồn lực và làm biến dạng thị trường, phương hại đến cả người cho vay và người đóng thuế. Hơn nữa, ở một số quốc gia, ngân hàng quốc doanh và các tổ chức tài chính khác thường là chủ nợ quan trọng nhất nếu không nói là chủ nợ chính của doanh nghiệp nhà nước. Hoàn cảnh này tạo cơ hội lớn cho xung đột lợi ích và có thể dẫn tới các khoản nợ xấu cho ngân hàng quốc doanh vì doanh nghiệp nhà nước có thể không bị bắt buộc thực hiện nghĩa vụ trả nợ. Việc này có thể bảo vệ doanh nghiệp nhà nước khỏi sự kiểm soát và áp lực thị trường quan trọng, và vì thế làm biến dạng cơ cấu khuyến khích doanh nghiệp.

Cần phải phân định rõ trách nhiệm liên quan tới chủ nợ của nhà nước và của doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước thường bảo lãnh cho doanh nghiệp nhà nước để bù đắp cho việc nhà nước không thể cung cấp đủ vốn chủ sở hữu cho doanh nghiệp, nhưng điều kiện thuận lợi này thường bị lạm dụng. Nguyên tắc chung là nhà nước không được tự động bảo lãnh các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước. Các thông lệ công bằng liên quan tới công bố thông tin và chi phí cho bảo lãnh của nhà nước cũng cần được xây dựng và doanh nghiệp nhà nước phải được khuyến khích tìm kiếm nguồn tài chính từ thị trường vốn.

Cần phát triển các cơ chế giải quyết xung đột lợi ích và đảm bảo doanh nghiệp nhà nước xây dựng quan hệ với các ngân hàng quốc doanh, tổ chức tài chính cũng như doanh nghiệp nhà nước khác dựa trên cơ sở thương mại thuần túy. Ngân hàng quốc doanh phải cho doanh nghiệp nhà nước vay với các điều khoản và điều kiện giống như đối với công ty tư nhân. Cơ chế này cũng có thể bao gồm việc hạn chế và giám sát chặt chẽ những người vừa là thành viên Hội đồng Quản trị của doanh nghiệp nhà nước vừa là thành viên Hội đồng Quản trị của ngân hàng quốc doanh.

(Còn nữa…)

Lưu Thái (giới thiệu)

(Đón đọc tiếp kỳ 2 đăng trên TCPL kỳ phát hành cuối tháng 8/2016)