Giới thiệu kinh nghiệm quản lý doanh nghiệp nhà nước từ OECD (Kỳ 2)

(Pháp lý) – Quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là một thách thức lớn ở nhiều nền kinh tế, trong đó có Việt Nam. Cho tới nay, chưa có một chuẩn mực quốc tế nào giúp các Chính phủ đánh giá và cải thiện cách thức thực hiện quyền sở hữu trong DNNN. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã cho ra đời Bộ Hướng dẫn về quản trị công ty trong DNNN đã thu hút sự quan tâm từ nhiều phía với nhiều nội dung đặc biệt quan trọng.

>> Giới thiệu kinh nghiệm quản lý DNNN từ OECD (Kỳ 1)

Kỳ trước, Tạp chí Pháp lý đã giới thiệu một trong những nội dung quan trọng đó – nội dung về đảm bảo khuôn khổ pháp lý. Kỳ này, chúng tôi giới thiệu tiếp một nội dung quan trọng khác – Nhà nước đóng vai trò sở hữu để các nhà quản lý, hoạch định chính sách và độc giả cùng tham khảo.

Nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu

Nhà nước cần đóng vai trò chủ sở hữu có hiểu biết, tích cực, và xây dựng chính sách sở hữu rõ ràng và nhất quán, đảm bảo việc quản trị doanh nghiệp nhà nước được thực hiện một cách minh bạch và có trách nhiệm với mức độ chuyên nghiệp và hiệu quả cần thiết.

1. Chính phủ phải xây dựng và ban hành chính sách sở hữu xác định rõ mục tiêu chung của sở hữu nhà nước, vai trò của nhà nước trong quản trị DNNN và cách thức nhà nước sẽ thực thi chính sách sở hữu của mình.

Các mục tiêu phức tạp và mâu thuẫn nhau của sở hữu nhà nước thường dẫn đến hoặc là nhà nước thực hiện thụ động chức năng sở hữu, hoặc ngược lại, can thiệp quá sâu vào các vấn đề lẽ ra phải do công ty và các cơ quan quản trị của công ty đảm nhận.

Để có thể xác định rõ vị trí của mình với tư cách chủ sở hữu, nhà nước phải làm rõ và xác định thứ tự ưu tiên cho các mục tiêu của mình. Các mục tiêu đó có thể bao gồm việc tránh làm biến dạng thị trường và theo đuổi lợi nhuận, được thể hiện dưới dạng chỉ tiêu cụ thể như chính sách tỷ suất lợi nhuận và cổ tức. Việc xác định mục tiêu có thể phải bao gồm cả sự đánh đổi, ví dụ như giữa giá trị của cổ đông và cung cấp dịch vụ công cộng hay bảo đảm việc làm. Vì vậy ngoài việc xác định các mục tiêu chính của mình với tư cách chủ sở hữu, nhà nước cũng cần nhận biết các ưu tiên của mình và xác định rõ sự đánh đổi gắn liền với các ưu tiên đó sẽ được giải quyết như thế nào. Để làm được điều này, nhà nước phải tránh can thiệp sâu vào các vấn đề điều hành, và tôn trọng sự độc lập của Hội đồng Quản trị. Chính sách sở hữu rõ ràng sẽ giúp tránh được tình trạng doanh nghiệp nhà nước được trao quá nhiều quyền tự chủ trong việc xác định mục tiêu của mình, hoặc trong việc xác định bản chất và phạm vi các nghĩa vụ phục vụ xã hội.

Các Tập đoàn, Tổng Công ty nhà nước  tách khỏi các Bộ, Ngành để chuyển giao cho Ủy ban quản lý, giám sát vốn và tài sản nhà nước, liệu có hoạt động hiệu quả hơn?? ?
Các Tập đoàn, Tổng Công ty nhà nước tách khỏi các Bộ, Ngành để chuyển giao cho Ủy ban quản lý, giám sát vốn và tài sản nhà nước, liệu có hoạt động hiệu quả hơn?? ?

Ngoài ra, nhà nước cần nhất quán trong chính sách sở hữu và tránh sửa đổi các mục tiêu chung quá thường xuyên. Một chính sách sở hữu rõ ràng, nhất quán và cụ thể sẽ giúp DNNN, thị trường và công chúng có thể dự đoán và hiểu rõ các mục tiêu của nhà nước với tư cách chủ, sở hữu cũng như các cam kết lâu dài của nhà nước.

Khi phát triển và cập nhật chính sách sở hữu nhà nước, chính phủ phải tổ chức tham vấn rộng rãi. Chính sách sở hữu và các mục tiêu công ty đi kèm phải là tài liệu chung mà công chúng có thể tiếp cận được và được lưu hành rộng rãi trong các bộ, ngành liên quan và cơ quan lập pháp, cũng như Hội đồng Quản trị và Ban Lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước.

Việc các công chức liên quan tán thành chính sách sở hữu, và Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng Quản trị và lãnh đạo cấp cao của doanh nghiệp nhà nước tán thành các tuyên bố về mục tiêu của doanh nghiệp cũng rất quan trọng.

2. Chính phủ không cần tham gia vào công việc quản lý hàng ngày của DNNN và phải cho phép các doanh nghiệp quyền tự chủ hoạt động hoàn toàn để đạt được các mục tiêu đã đề ra

Phương tiện căn bản để thực hiện chức năng sở hữu nhà nước tích cực và có hiểu biết là chiến lược sở hữu rõ ràng và nhất quán, quy trình đề cử Hội đồng Quản trị chặt chẽ và có tổ chức và thực hiện hiệu quả các quyền sở hữu đã được xác lập. Cần tránh tham gia vào công việc quản lý hàng ngày của doanh nghiệp nhà nước. Khả năng cơ quan chủ quản hay chính phủ dùng quyền sở hữu để chỉ đạo doanh nghiệp hoặc Hội đồng Quản trị của DNNN cần phải hạn chế trong khuôn khổ các vấn đề có tính chính sách và chiến lược.

Cần công bố công khai và xác định rõ những lĩnh vực nào và với loại quyết định gì thì chính phủ hay cơ quan điều phối có thẩm quyền chỉ đạo DNNN. Tương tự như vậy, cũng cần hạn chế nghiêm ngặt bất cứ cơ quan chính phủ nào khác can thiệp vào công việc quản lý hàng ngày của DNNN.

3. Nhà nước cần cho phép Hội đồng Quản trị của DNNN thực hiện trách nhiệm của mình và tôn trọng quyền tự chủ của họ.

Khi đề cử và bầu chọn thành viên Hội đồng Quản trị, cơ quan sở hữu phải đảm bảo để Hội đồng Quản trị của DNNN thực hiện trách nhiệm của mình một cách chuyên nghiệp và độc lập. Như đã trình bày trong bộ Nguyên tắc của OECD, việc từng cá nhân thành viên Hội đồng Quản trị khi thực hiện nhiệm vụ của mình không đóng vai trò đại diện cho các tổ chức khác nhau là rất quan trọng. Tính độc lập đòi hỏi tất cả thành viên Hội đồng Quản trị thực hiện nhiệm vụ của mình một cách vô tư, tôn trọng lợi ích của tất cả mọi cổ đông. Điều này có nghĩa là thành viên Hội đồng Quản trị không phải chịu sự chỉ đạo của bất kỳ quyền lực chính trị nào khi thực hiện nhiệm vụ của mình, trừ khi việc này phù hợp với điều lệ hoặc các mục tiêu đặc biệt của doanh nghiệp.

Khi nhà nước giữ cổ phần kiểm soát, nhà nước có một vị thế rất đặc biệt có thể đề cử và bầu chọn Hội đồng Quản trị mà không cần sự đồng thuận của các cổ đông khác. Quyền lực này đi đôi với mức độ trách nhiệm cao trong việc xác định, đề cử và bầu chọn thành viên Hội đồng Quản trị. Để hạn chế tối đa các xung đột lợi ích tiềm ẩn, cơ quan đại diện sở hữu nhà nước phải tránh bầu chọn quá nhiều thành viên Hội đồng Quản trị từ khối hành chính nhà nước. Điều này đặc biệt quan trọng đối với doanh nghiệp do nhà nước sở hữu một phần hay DNNN hoạt động trong các ngành công nghiệp tự do cạnh tranh. Một số quốc gia đã quyết định tránh đề cử hoặc bầu chọn ứng cử viên từ cơ quan sở hữu hoặc các quan chức nhà nước khác vào Hội đồng Quản trị DNNN. Việc này nhằm ngăn chặn khả năng chính phủ can thiệp trực tiếp vào công việc kinh doanh hoặc quản lý của DNNN và hạn chế trách nhiệm của nhà nước đối với các quyết định của Hội đồng Quản trị doanh nghiệp.

Có ý kiến đề xuất cơ quan quản lý và giám sát đối với DNNN cần chịu trách nhiệm trước Quốc hội  (ảnh minh họa)
Có ý kiến đề xuất cơ quan quản lý và giám sát đối với DNNN cần chịu trách nhiệm trước Quốc hội (ảnh minh họa)

Cán bộ làm việc ở cơ quan sở hữu, hay chuyên gia từ các lĩnh vực khác nhau của chính phủ hoặc từ các cơ quan chính trị chỉ được bầu chọn vào Hội đồng Quản trị của DNNN nếu họ đáp ứng được các yêu cầu về năng lực quy định cho tất cả thành viên Hội đồng Quản trị và không có ảnh hưởng chính trị quá mức. Những người này phải có nghĩa vụ và trách nhiệm giống như các thành viên Hội đồng Quản trị khác và hoạt động vì lợi ích của doanh nghiệp cũng như cổ đông của nó. Tình trạng không đủ năng lực và xung đột lợi ích phải được đánh giá cẩn thận và cần có chỉ dẫn cụ thể về cách thức quản lý và giải quyết. Các cán bộ tham gia Hội đồng Quản trị DNNN không được có xung đột lợi ích cố hữu hay tiềm ẩn. Điều này có nghĩa là họ không được tham gia vào các quyết định quản lý nhà nước có liên quan tới doanh nghiệp mà họ là thành viên Hội đồng Quản trị, cũng như không có bất kỳ một nghĩa vụ hay hạn chế nào có thể ngăn họ hoạt động vì lợi ích doanh nghiệp. Nói chung, tất cả các xung đột lợi ích tiềm ẩn liên quan tới thành viên Hội đồng Quản trị cần được thông báo cho Hội đồng và sau đó Hội đồng phải công bố các xung đột lợi ích này cùng với cách thức giải quyết chúng.

Đặc biệt là cần phải làm rõ nghĩa vụ pháp lý của cá nhân và nhà nước khi các quan chức nhà nước tham gia Hội đồng Quản trị của DNNN. Quan chức nhà nước cần công bố bất kỳ khoản sở hữu cá nhân nào mà họ có trong DNNN và tuân thủ các nguyên tắc về giao dịch nội gián. Hướng dẫn hoặc quy tắc đạo đức đối với cán bộ của cơ quan sở hữu và các quan chức nhà nước khác tham gia Hội đồng Quản trị DNNN có thể do cơ quan điều phối hoặc cơ quan sở hữu xây dựng. Các hướng dẫn hoặc quy tắc đạo đức này cũng phải quy định rõ thông tin mật do thành viên Hội đồng Quản trị thông báo lại cho nhà nước sẽ được xử lý như thế nào.

Phương hướng mục tiêu chính trị rộng lớn hơn của DNNN phải do cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN đưa ra và phải được đặt ra như là mục tiêu của doanh nghiệp hơn là áp đặt trực tiếp thông qua việc tham gia Hội đồng Quản trị. Hội đồng Quản trị của DNNN không được đối phó với các tín hiệu chính sách cho tới khi họ được Quốc hội ủy quyền hay được chấp thuận thông qua các quy trình cụ thể.

4. Việc thực thi các quyền sở hữu cần được xác định rõ ràng trong quản trị DNNN. Điều này có thể được thực hiện thông qua việc thành lập một cơ quan điều phối, hoặc phù hợp hơn là bằng việc tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước.

Việc xác định rõ ràng chức năng sở hữu trong hệ thống hành chính nhà nước là đặc biệt quan trọng, cho dù chức năng sở hữu được đặt ở một bộ tổng hợp như Bộ Tài chính hay Kinh tế, hay một cơ quan hành chính riêng biệt, hay một bộ chuyên ngành cụ thể.

Để xác định được rõ ràng chức năng sở hữu, chức năng này có thể được tập trung vào một cơ quan duy nhất, độc lập hoặc đặt dưới quyền của một bộ. Cách này sẽ giúp làm rõ chính sách sở hữu và định hướng của nó, đồng thời đảm bảo cho chính sách được thực hiện nhất quán hơn. Tập trung hóa chức năng sở hữu có thể góp phần tăng cường và phối hợp các kỹ năng chuyên môn cần thiết bằng cách tổ chức “các nhóm” chuyên gia về các vấn đề chủ chốt như báo cáo tài chính hay đề cử Hội đồng Quản trị. Tập trung hóa cũng là công cụ chính trong việc phát triển hệ thống báo cáo tổng hợp về sở hữu nhà nước. Cuối cùng, tập trung hóa là một cách hiệu quả để phân chia rõ ràng giữa việc thực hiện các chức năng sở hữu và các hoạt động khác của nhà nước, đặc biệt là điều tiết thị trường và chính sách phát triển ngành như đã đề cập trong nguyên tắc đảm bảo khuôn khổ pháp lý đã đề cập ở kì trước.

Nếu chức năng sở hữu không được tập trung hóa thì yêu cầu tối thiểu là thành lập một cơ quan điều phối vững mạnh trong số các cơ quan hành chính có liên quan. Việc này giúp đảm bảo mỗi DNNN có một nhiệm vụ rõ ràng và được hướng dẫn cụ thể, nhất quán về mặt chỉ đạo chiến lược hay yêu cầu báo cáo. Cơ quan điều phối sẽ điều hòa và sắp xếp các hoạt động và chính sách do các cơ quan nhà nước khác nhau trong các bộ khác nhau đảm trách. Cơ quan điều phối cũng phải chịu trách nhiệm xây dựng chính sách sở hữu tổng thể, cung cấp hướng dẫn và thống nhất thông lệ giữa các bộ.

Tập trung hóa chức năng sở hữu vào một cơ quan duy nhất là phù hợp nhất đối với các DNNN hoạt động trong các ngành nghề tự do cạnh tranh. Chính sách này không nhất thiết phải áp dụng cho các DNNN chủ yếu phục vụ các mục tiêu chính sách công. Những DNNN như vậy không phải là đối tượng chính của bộ Hướng dẫn này và trong trường hợp đó, các bộ chủ quản ngành có thể vẫn là cơ quan thích hợp và có thẩm quyền nhất để thực hiện quyền sở hữu, vì mục tiêu của doanh nghiệp khi đó có thể không khác biệt với các mục tiêu chính sách.

Khi xem xét việc tập trung hóa chức năng sở hữu không nên tạo ra một tầng lớp quan liêu mới có quyền lực quá mức. Khi một cơ quan duy nhất không thể quản lý được chức năng sở hữu, thì một số chức năng chủ yếu vẫn có thể tập trung hóa để tận dụng được chuyên môn và đảm bảo tính độc lập đối với các bộ chủ quản ngành. Ví dụ về việc tập trung hóa một phần có thể mang lại lợi ích là việc đề cử thành viên Hội đồng Quản trị.

Việc xác định rõ ràng chức năng sở hữu cần tiến hành ở các cấp chính quyền khác nhau, tùy thuộc vào quyền sở hữu thuộc về cấp nào, ví dụ cấp quốc gia, khu vực, liên bang hay tiểu bang. Về vấn đề này bộ Hướng dẫn không quy định cấp quản lý DNNN nào là phù hợp trong một nhà nước hay liên bang. Bộ Hướng dẫn chỉ khuyến nghị chức năng sở hữu nên được tập trung hóa vào hoặc điều phối bởi một cơ quan duy nhất, bất kể cấp chính quyền nào. Hơn nữa, nếu có các cấp độ sở hữu hành chính khác nhau thì cần có sự hài hòa giữa các thông lệ sở hữu. Cuối cùng, tập trung hóa chức năng sở hữu không có nghĩa là tập trung hóa quyền sở hữu pháp lý.

5. Cơ quan điều phối hoặc sở hữu phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan dân cử như Quốc hội và phải xác định rõ ràng mối quan hệ với các cơ quan nhà nước liên quan, kể cả cơ quan kiểm toán tối cao của nhà nước

Mối quan hệ giữa cơ quan điều phối hoặc sở hữu doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan chính phủ khác cần được xác định rõ. Một số cơ quan chính phủ, Bộ hoặc cơ quan hành chính có vai trò khác nhau đối với cùng một DNNN. Để tăng cường lòng tin của công chúng vào cách thức nhà nước quản lý quyền sở hữu DNNN thì việc làm rõ và giải thích các vai trò khác nhau này cho công chúng là rất quan trọng.

Đặc biệt, cơ quan sở hữu phải duy trì hợp tác và đối thoại thường xuyên với tổ chức kiểm toán tối cao của nhà nước chịu trách nhiệm kiểm toán DNNN. Cơ quan này phải ủng hộ công việc của tổ chức kiểm toán của nhà nước và tiến hành các biện pháp phản hồi thích hợp với các kết quả kiểm toán, tuân theo Tuyên bố Lima về các Hướng dẫn Quy tắc Kiểm toán của INTOSAI.

Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN phải chịu trách nhiệm về phương thức thực hiện chức năng sở hữu nhà nước của mình. Cơ quan này có trách nhiệm giải trình, trực tiếp hoặc gián tiếp, đối với các cơ quan đại diện cho lợi ích của dân chúng như Quốc hội. Trách nhiệm giải trình của cơ quan này đối với cơ quan lập pháp cũng như trách nhiệm của bản thân DNNN cần được xác định rõ và trách nhiệm này không được giảm bớt do mối quan hệ báo cáo trung gian.

Trách nhiệm giải trình phải đảm bảo việc thực hiện quyền sở hữu không làm ảnh hưởng đến quyền của cơ quan lập pháp liên quan đến chính sách ngân sách. Cơ quan sở hữu phải báo cáo kết quả thực hiện quyền sở hữu nhà nước và mức độ đạt được các mục tiêu của nhà nước về mặt này.

Cơ quan sở hữu phải cung cấp thông tin định lượng và tin cậy về cách thức quản lý DNNN theo lợi ích của chủ sở hữu cho công chúng và tổ chức đại diện của họ. Các cơ chế cụ thể như ủy ban đặc biệt hay thường trực có thể được thiết lập để duy trì đối thoại giữa cơ quan điều phối hoặc sở hữu và cơ quan lập pháp. Trong trường hợp phải điều trần trước Quốc hội, các vấn đề mật phải được trình bày thông qua các thủ tục đặc biệt như phiên họp kín hay bí mật. Mặc dù được coi là một việc làm có ích, hình thức, tần suất và nội dung của đối thoại này có thể khác nhau tùy thuộc vào quy định trong hiến pháp cũng như thông lệ hoạt động và vai trò của Quốc hội.

Yêu cầu về trách nhiệm giải trình không được hạn chế quá mức quyền tự chủ của cơ quan điều phối hoặc sở hữu trong việc thực hiện trách nhiệm của mình. Ví dụ, số trường hợp cơ quan điều phối hoặc sở hữu cần được sự đồng ý trước của cơ quan lập pháp phải hạn chế và bao gồm những thay đổi quan trọng trong các lĩnh vực như chính sách sở hữu chung, hay quy mô của khối nhà nước và các giao dịch quan trọng (đầu tư hoặc không đầu tư).

Nhìn chung, cơ quan sở hữu doanh nghiệp nhà nước cần có quyền tự chủ nhất định đối với bộ chủ quản trong cách thức tổ chức bộ máy và ra quyết định về các thủ tục và quy trình. Cơ quan sở hữu cũng có thể được hưởng một mức độ tự chủ về ngân sách nào đó cho phép linh hoạt trong việc tuyển dụng, trả lương và duy trì đội ngũ chuyên môn cần thiết bao gồm cả những chuyên gia từ khối tư nhân.

6. Nhà nước với tư cách chủ sở hữu tích cực phải thực hiện quyền sở hữu theo cơ cấu pháp lý của mỗi doanh nghiệp

Để tránh can thiệp chính trị quá mức hoặc sở hữu nhà nước thụ động, cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN cần tập trung vào thực hiện hiệu quả quyền sở hữu. Nhà nước với tư cách chủ sở hữu phải cư xử như bất cứ cổ đông đa số nào có ảnh hưởng quan trọng tới doanh nghiệp, hay giữ vai trò là cổ đông hiểu biết và tích cực khi ở vị trí thiểu số. Nhà nước cần thực hiện các quyền của mình để bảo vệ quyền sở hữu và tối đa hóa giá trị của mình.

Như đã nêu trong Bộ Nguyên tắc Quản trị Công ty của OECD, bốn quyền cổ đông cơ bản là: i) tham gia và biểu quyết tại Đại hội đồng cổ đông; ii) tiếp cận đầy đủ thông tin liên quan tới công ty một cách kịp thời và thường xuyên; iii) bầu và bãi miễn thành viên Hội đồng Quản trị; và iv) phê chuẩn các giao dịch bất thường. Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN cần thực hiện các quyền này một cách đầy đủ và sáng suốt vì điều này có ảnh hưởng thiết yếu tới DNNN mà không can thiệp vào công việc quản lý hàng ngày của doanh nghiệp. Sự hiệu quả và độ tin cậy của hệ thống quản trị và giám sát doanh nghiệp nhà nước phần lớn phụ thuộc vào khả năng cơ quan sở hữu sử dụng quyền cổ đông một cách có hiểu biết và thực hiện hiệu quả các chức năng sở hữu tại doanh nghiệp.

Cơ quan sở hữu cần có những khả năng chuyên biệt và phải có đội ngũ chuyên gia về pháp lý, tài chính, kinh tế và quản lý có kinh nghiệm thực hiện các trách nhiệm ủy thác. Những chuyên gia như vậy cũng cần hiểu rõ vai trò và trách nhiệm của mình như những công chức đối với DNNN. Ngoài ra, cơ quan sở hữu cần có những người có chuyên môn về các nghĩa vụ cụ thể mà một số DNNN trực thuộc phải thực hiện liên quan tới việc cung cấp dịch vụ công. Cơ quan điều phối hoặc sở hữu cũng cần được phép sử dụng tư vấn bên ngoài hoặc thuê ngoài thực hiện một số chức năng sở hữu để thực hiện quyền sở hữu nhà nước tốt hơn. Ví dụ, cơ quan này có thể sử dụng các chuyên gia để đánh giá, giám sát hoặc biểu quyết theo ủy quyền của cơ quan khi thấy cần thiết và phù hợp.

Các trách nhiệm chính của cơ quan sở hữu bao gồm: Tham gia Đại hội đồng cổ đông và biểu quyết. Xây dựng quy trình đề cử Hội đồng Quản trị cụ thể và minh bạch ở các doanh nghiệp nơi nhà nước sở hữu toàn bộ hoặc phần lớn cổ phần và tham gia tích cực vào việc đề cử Hội đồng Quản trị của tất cả các doanh nghiệp. Thiết lập các hệ thống báo cáo cho phép giám sát và đánh giá thường xuyên hiệu quả của doanh nghiệp. Khi được sự cho phép của hệ thống pháp lý và mức độ sở hữu, duy trì đối thoại thường xuyên với cơ quan kiểm toán độc lập và các cơ quan kiểm soát nhà nước khác. Đảm bảo chính sách thù lao cho thành viên Hội đồng Quản trị của doanh nghiệp nhà nước thúc đẩy được lợi ích lâu dài của doanh nghiệp và có thể thu hút, khuyến khích các chuyên gia trình độ cao.

Lưu Thái (giới thiệu)

Trả lời

Thư điện tử của bạn sẽ không được hiển thị công khai. Các trường bắt buộc được đánh dấu *