Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam | Pháp lý Online

Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Phân cấp quản lý ngân sách là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong cải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới. Luật ngân sách của các nước đều có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước.

Phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương. Theo Bahwantray Mehta (1959) “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phải phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”. (Theo Ngân hàng phát triển châu Á: Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2004.)

Khái quát về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương

Nhìn chung có thể thấy trong thời gian qua, xu hướng phân cấp quản lý nói chung, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng đang ngày càng mạnh mẽ. Điều đó thể hiện rõ nét trong việc phân cấp nhiều hơn cho Chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách. Tổng nguồn thu của ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 27,1% thời kỳ 1996-2000 lên 332,4% vào năm 2008. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008.

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, chính quyền cấp tỉnh được giao quyền tự chủ khá lớn trong quản lý ngân sách địa phương. Cụ thể là Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyền quyết định phân cấp các nguồn thu và nhiệm vụ chi cho chính quyền cấp dưới; được quyết định một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách ở địa phương theo phân cấp của trung ương; được quy định một số loại phí và lệ phí thu trên địa bàn; được quyết định dự toán thu chi ngân sách tỉnh, phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh và mức bổ sung ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới.

Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đối với chính quyền địa phương bước đầu được thực hiện theo nguyên tắc dịch vụ công được phân cho cấp nào có khả năng đáp ứng nhanh nhất và tiện lợi nhất cho dân. Theo đó, nguồn kinh phí chi thường xuyên được phân bổ cho mỗi cấp để bảo đảm nguồn lực cho việc cung ứng các dịch vụ công tương ứng. Vào năm 2008, chi ngân sách nhà nước của địa phương cho giáo dục, đào tạo và dạy nghề chiếm đến 88,24% tổng chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực này. Tương tự, chi ngân sách địa phương cho y tế chiếm 75% tổng chi ngân sách nhà nước cho y tế (Theo Ngân hàng phát triển châu Á: Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2004, T2, tr.68).

Trong lĩnh vực đầu tư phát triển, chính quyền địa phương được phân cấp ngày càng lớn hơn trong quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. Cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định các dự án nhóm A, B, C (ngoài những dự án quan trọng quốc gia do Thủ tướng Chính phủ quyết định sau khi đã được Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép đầu tư), Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyền quyết định các dự án đầu tư có mức vốn đến 5 tỷ đồng và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã – đến 3 tỷ đồng.

Tuy trong những năm qua, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã có những chuyển biến đáng kể, song theo đánh giá của các nhà kinh tế trên thế giới, “cho tới tận khi áp dụng Luật ngân sách mới vào tháng 1-2004, Việt Nam chính thức vẫn là một trong những quốc gia có độ phân cấp thấp nhất thế giới. Các chính quyền địa phương chủ yếu là thực hiện các chức năng rời rạc theo chỉ đạo của chính quyền trung ương, cấp quyết định mức và tiêu chuẩn dịch vụ được cung cấp“ (Theo Ngân hàng thế giới: Phân cấp ở Đông Á – để chính quyền địa phương phát huy tác dụng, Nhà xuất bản Văn hoá Thông tin, Hà Nội, 2005, tr. 117). Việc đánh giá trình độ phân cấp ở Việt Nam còn thấp là căn cứ vào mức độ kiểm soát của chính quyền địa phương về chính sách thu. Theo cách đánh giá này, chính quyền địa phương ở Việt Nam được coi là không có quyền tự quyết về thuế (Theo Ngân hàng thế giới: Phân cấp ở Đông Á – để chính quyền địa phương phát huy tác dụng, Nhà xuất bản Văn hoá Thông tin, Hà Nội, 2005, tr. 144).

Các hạn chế cơ bản về phân cấp quản lý ngân sách ở nước ta

Thứ nhất, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của  ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Mô hình này tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên đối với các cấp dưới, nhưng nó cũng hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới, và quan trọng hơn cả là nó tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên trên, vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép, trong khi đó cấp ngân sách bên trên cũng không thể quản lý được chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới.

Thứ hai, trên thực tế, chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về trung ương. Xét về bản chất, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm sự phân chia 2 loại quyền: quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi. Trên thực tế, ở nước ta mới chỉ thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền được đưa ra những quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương. Chẳng hạn, quyền quyết định các sắc thuế, các mức thuế suất, các nhiệm vụ chi tiêu là thuộc về trung ương. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quản lý, điều hành, phân bổ những sắc thuế và nhiệm vụ chi đã được trung ương ban hành. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù. Nguyên tắc trên tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm sự bình đẳng về chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương.

Thứ ba, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách trung ương. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2004 xuống còn 7 tỉnh. Các tỉnh còn lại đều phải trông chờ vào số bổ sung của ngân sách trung ương. Tính bình quân, số bổ sung của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chiếm 44,5% tổng chi ngân sách địa phương.

Thứ tư, việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới. Cách làm này có ưu điểm là tăng quyền quyết định và sự chủ động cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng địa phương. Nhưng trên thực tế, cách làm này tạo lại điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên với các cấp chính quyền bên dới ở mỗi địa phương. Số liệu báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2004 đã cho thấy hầu hết các tỉnh tập trung các nguồn thu lớn về cấp mình. Điều đó làm tăng tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền bên dưới vào cấp trên. Cũng không có cơ sở nào bảo đảm rằng sau 3 năm ổn định, sự phân chia các nguồn thu lại không thay đổi và tước đi các lợi thế của chính quyền cấp dưới xuất hiện trong thời kỳ đó.

Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ tước đi quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình.

Thứ năm, quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn và thời gian tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán ở các cấp dưới mang tính hình thức. Yêu cầu lập và quyết toán ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán cũng như quyết toán của cấp dưới. Với trên 10 ngàn xã, trên 600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, với một khoảng thời gian thực tế hết sức ngắn ngủi, yêu cầu đó trở nên hoàn toàn mang tính hình thức. Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự toán của mình và nộp lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình vừa tổng hợp dự toán của các xã trực thuộc để nộp lên tỉnh; mà trên thực tế cấp tỉnh thường chủ động lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao. Tương tự, trong khâu quyết toán ngân sách, cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều chỉnh trên thực tế mà tỉnh có thể nắm được trong quá trình thực hiện.

Định hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền địa phương

Căn cứ vào các nguyên tắc về phân cấp ngân sách và điều kiện cụ thể của Việt Nam, theo chúng tôi, các định hướng đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền địa phương ở nước ta trong thời gian tới nên tập trung vào các nội dung sau:

Thứ nhất, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ hơn, trong đó chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình độc lập với chính quyền trung ương. Theo định hướng này, Quốc hội sẽ quyết định ngân sách trung ương và khoản bổ sung cho ngân sách địa phương, còn ngân sách của mỗi tỉnh sẽ do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Mọi vấn đề về lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách của ngân sách cấp nào sẽ do ngân sách cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ tổng hợp ngân sách cấp dưới vào ngân sách nhà nước chung. Cách làm này sẽ tạo điều kiện trao trách nhiệm giải trình trọn vẹn cho mỗi cấp chính quyền đối với ngân sách cấp mình, đồng thời  khắc phục được tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước, khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương.

Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu. Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, việc để địa phương tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương và khuyến khích việc di chuyển của hàng hoá và dịch vụ sang những địa phương có lợi về thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phương. Trước mắt có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế. Về nguyên tắc, do chính quyền địa phương nắm chắc được các nhu cầu cũng như tiền của người nộp thuế nên có thể định ra các mức thuế suất phù hợp với đặc thù của địa phương. Như vậy, đối với những địa phương có tiềm năng về một loại thuế nào đó, chính quyền địa phương có thể tăng thuế suất để tăng nguồn thu cho địa phương. Điều đó sẽ khuyến khích địa phương nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu.

Thông thường, nhiều nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phương. Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương, chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.

Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu. Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương. Đương nhiên, việc đặt ra những ưu tiên chi tiêu của địa phơng phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu của địa phương trên cơ sở nguyên tắc hoặc trong khung do Trung ương quy định. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền.

Thứ tư, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trớc mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.

Thứ năm, trao quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền bên dưới, đặc biệt là chính quyền cơ sở, nơi trực tiếp cung cấp cho dân nhiều loại dịch vụ công thiết yếu. Trung ương cần thống nhất phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi cơ bản cho đến cấp huyện và cấp xã, tạo cho mỗi cấp này quyền chủ động nhất định trong thu – chi ngân sách ở cấp mình, đồng thời nuôi dưỡng và phát triển năng lực quản lý tài chính của mỗi cấp tương xứng với vai trò của các cấp này trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Sự phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi cơ bản của mỗi cấp sẽ tạo ra quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình.

Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách, trong đó cần đề cao vai trò của các cơ quan dân cử và của Kiểm toán nhà nước. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên, mà trước hết là với trước Hội đồng nhân dân và người dân ở địa phương đó.

Cần nhận thức rằng phân cấp ngân sách là một quá trình khó khăn, phức tạp, chịu sự tác động của nhiều yếu tố. Phân cấp ngân sách đem lại nhiều lợi ích trong quản lý ngân sách, song nó cũng chứa đựng các rủi ro tiềm tàng. Có lẽ điều làm nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp trong khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn đến những hậu quả tai hại. Song cũng không thể chờ cho chính quyền địa phương có đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới phân cấp, bởi vì chính quyền địa phương sẽ khó có đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để phát triển năng lực đó. Vì vậy, cách làm hợp lý nhất là mở rộng phân cấp cho địa phương trên cơ sở thử nghiệm, thí điểm từng bước và có lựa chọn; đồng thời tăng cường các biện pháp bồi dưỡng đào tạo đội ngũ cán bộ địa phương đi đôi với thực thi các biện pháp giám sát và xử phạt nghiêm khắc.

Khuất Việt Hải _ Học viện hành chính



Ý kiến bạn đọc

You can leave a response, or trackback from your own site.