Xây dựng, hoàn thiện một số Luật làm nền tảng cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân

(Pháp lý) – Kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân là một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước quan trọng đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013. Trên cơ sở những nghiên cứu gần đây, bài viết kiến nghị một số vấn đề còn có quan điểm khác nhau trong quá trình xây dựng một số luật làm nền tảng cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân, như: Luật Tiếp cận thông tin, Luật Trưng cầu ý dân, Luật về Hội và một số quy định cụ thể hóa Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.

Luật tiếp cận thông tin

Luật tiếp cận thông tin là cơ sở để Nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước, nhất là thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội, đồng thời thông qua đó có thể nâng cao nhận thức, ý thức pháp luật của Nhân dân. Theo một kết quả khảo sát do Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) cho thấy có 982/1.138 người được hỏi (chiếm 86,3%) cho rằng phải xây dựng Luật Tiếp cận thông tin. Như vậy, có thể nhận thấy đây là nhu cầu, là vấn đề rất được quan tâm của đời sống cơ sở ở Việt Nam hiện nay.

Có thể nhận thấy việc ban hành Luật tiếp cận thông tin sẽ đem lại những lợi ích nhiều mặt đối với Nhân dân, tổ chức và Nhà nước. Luật tiếp cận thông tin sẽ bảo đảm công khai và minh bạch hoá trong tổ chức và hoạt động của các thiết chế chính trị, trước hết là hoạt động của Nhà nước. Nhà nước là “của dân, do dân, vì dân” nên Nhân dân phải được thông tin trung thực kịp thời về hoạt động, chính sách, chủ trương của các cơ quan nhà nước, của các cơ quan của mình, vì mình. Đấy là quyền của Nhân dân, họ có quyền đòi hỏi (chứ không phải xin) cơ quan nhà nước cung cấp thông tin và các cơ quan nhà nước phải có nghĩa vụ cung cấp (chứ không phải ban phát). Trên cơ sở được biết thông tin người dân mới bàn, đánh giá, kiến nghị các cơ quan nhà nước hoàn thiện chính sách pháp luật, sau đó tự giác thực hiện và kiểm soát việc thực hiện. Không có thông tin phản hồi từ phía người dân thì Nhà nước không đủ thông tin để có quyết định đúng, phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhân dân và khó có thể quản lý hiệu lực và hiệu quả. Mặt khác, nếu người dân không được tiếp cận thông tin của Nhà nước thì khó có thể tham gia thật sự vào việc quản lý đất nước, quản lý xã hội. Quyền được thông tin của người dân là phương thức hữu hiệu gắn bó Nhà nước với Nhân dân, khắc phục tệ quan liêu, hách dịch của cán bộ, nâng cao tính minh bạch của chính sách và tính hiệu quả của quản lý nhà nước. Điều này sẽ giúp cho Nhân dân làm chủ nhà nước, làm chủ xã hội; để các tổ chức xã hội thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội có hiệu quả.

Hiện nay, nghiên cứu một số điểm chính trong Dự án Luật Tiếp cận thông tin đang được Chính phủ giao Bộ Tư pháp soạn thảo. Chúng tôi có một số góp ý như sau:

Thứ nhất, về cơ quan nhà nước cung cấp thông tin.

Dự thảo quy định 10 loại cơ quan khá cụ thể khi tạo ra thông tin thì phải có trách nhiệm cung cấp. Tuy nhiên chúng tôi cho rằng phạm vi điều chỉnh này vẫn chưa thực sự đầy đủ. Ở nước ta số lượng các cơ quan nhà nước lớn hơn rất nhiều, hơn nữa các doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công là những tổ chức cũng phải có nghĩa vụ cung cấp thông tin trong những lĩnh vực, công việc, tình huống nhất định. Vì thế cần thiết phải quy định tất cả các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị sự nghiệp có trách nhiệm cung cấp thông tin. Ngoài ra cần quy định thêm các tổ chức tư nhân nếu nắm giữ các thông tin cần thiết cho việc thực hiện hoặc bảo vệ một quyền lợi của một chủ thể pháp luật nhất định cũng có nghĩa vụ cung cấp thông tin khi chủ thể đó hoặc cơ quan có thẩm quyền yêu cầu.

Về cách thức quy định như Điều 6 của Dự thảo, theo chúng tôi không nên dùng phương pháp liệt kê vì không thể tránh khỏi sự bỏ sót và điều luật sẽ rất dài dòng, dễ bỏ sót hoặc phải sửa luật mỗi khi thực tiễn có bổ sung, xuất hiện cơ quan mới. Phương pháp tốt nhất là quy định một cách khái quát hơn, ví dụ, Điều 6 Luật mẫu về tự do thông tin do nhóm của Liên hợp quốc xây dựng: “Cơ quan nhà nước bao gồm bất cứ cơ quan nào: (a) được thành lập bởi hoặc theo quy định của Hiến pháp; (b) được thành lập theo quy định của luật; (c) là bộ phận ở bất cứ cấp nào của Chính phủ; (d) được sở hữu, điều khiển hoặc tài trợ chủ yếu bởi ngân sách nhà nước; (e) thực hiện chức năng nhà nước do pháp luật quy định.”

Thứ hai, về thông tin được tiếp cận

Chúng tôi cho rằng cần mở rộng theo hướng bao gồm cả thông tin do cơ quan nhà nước nhận được để thực hiện chức năng, nhiệm vụ chứ không chỉ thông tin do cơ quan nhà nước tạo ra, lưu giữ. Quy định lại như vậy nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người yêu cầu.

Cần quy định cụ thể về nguyên tắc tính phí, như mức phí không thể cao hơn giá thị trường hay quá cao so với giá thị trường cho việc sao, chụp, in ấn; cần quy định cụ thể thời hạn đóng phí.

Các quy định liên quan đến việc từ chối yêu cầu tại Điều 24 cần quy định cụ thể hơn. Việc từ chối yêu cầu cần quy định rõ trong văn bản từ chối là người yêu cầu có quyền khiếu nại, khiếu kiện đến cơ quan có thẩm quyền, ghi rõ cơ quan giải quyết; lý do từ chối cần viện dẫn quy định của pháp luật cụ thể; trong trường hợp cơ quan không có thông tin theo yêu cầu hoặc thông tin nhận được nhưng không có trách nhiệm phải cung cấp thông tin thì cần quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan tiếp nhận yêu cầu phải hướng dẫn người yêu cầu đến nơi có thể có thông tin mà người yêu cầu có thể tiếp cận hoặc chuyển yêu cầu đến cơ quan đó nếu có thể thực hiện được.

 Luật Trưng cầu ý dân

Cũng theo kết quả khảo sát của Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) cho thấy có 1000/1138 người được hỏi (chiếm 87,9%) cho rằng nên xây dựng Luật Trưng cầu ý dân. Đây chính là mong muốn chính đáng của người dân nên việc xây dựng Luật Trưng cầu ý dân đã được đưa vào chương trình xây dựng Luật chính thức của Quốc hội Việt Nam khóa XIII và Hội Luật gia là cơ quan soạn thảo Dự thảo Luật này. Luật này nếu được ban hành sẽ cụ thể hóa một trong những quyền chính trị cơ bản, quyền tham gia quản lý Nhà nước của Nhân dân được Hiến pháp ghi nhận: Tham gia biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân; Cơ quan có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân là Quốc hội; Cơ quan có trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân là ủy ban Thường vụ Quốc hội trên cơ sở quyết định của Quốc hội.

Có thể nhận thấy quyền trưng cầu ý dân cùng với các quyền chính trị cơ bản khác là biểu hiện trực tiếp cao nhất nguyên tắc quyền lực thuộc về Nhân dân. Việc nhà nước bảo đảm quyền tự do ý chí của Nhân dân trong các cuộc trưng cầu ý dân là sự bổ sung cho các hình thức dân chủ đại diện, cùng với dân chủ đại diện tạo điều kiện cho Nhân dân tham gia một cách tích cực và hiệu quả nhất vào quá trình quyết định những công việc hệ trọng của đất nước.

Luật Tiếp cận thông tin được ban hành sẽ đem lại những lợi ích thiết thực không chỉ đối với người dân, mà còn lợi ích đối với cả các cơ quan tổ chức và Nhà nước  (Ảnh minh họa)
Luật Tiếp cận thông tin được ban hành sẽ đem lại những lợi ích thiết thực không chỉ đối với người dân, mà còn lợi ích đối với cả các cơ quan tổ chức và Nhà nước
(Ảnh minh họa)

Để cuộc trưng cầu ý dân đạt chất lượng tốt, theo chúng tôi cần quy định các nguyên tắc tổ chức trưng cầu ý dân tương tự như nguyên tắc bầu cử: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Nhà nước phải bảo đảm tiến hành trưng cầu ý dân trên cơ sở tự do, tự nguyện, không cho phép bất kỳ ai, cơ quan, tổ chức nào ép buộc hoặc cản trở Nhân dân sử dụng quyền này. Trong Luật cần liệt kê những vấn đề thuộc đối tượng trưng cầu ý dân có tính quyết định, nghĩa là kết quả của cuộc trưng cầu ý dân có giá trị bắt buộc và có hiệu lực thi hành ngay. Có như vậy trưng cầu ý dân mới thực sự là việc Nhân dân quyết định. Các quy định của Luật Trưng cầu ý dân phải rất cụ thể để áp dụng được ngay và áp dụng thống nhất trên cả nước, không cần phải ban hành Nghị định quy định chi tiết vì đây là đạo luật duy nhất quy định thủ tục tiến hành một hoạt động dân chủ trực tiếp bảo đảm cho Nhân dân tham gia quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nước. Luật Trưng cầu ý dân nếu được thông qua chắc chắn sẽ là một công cụ pháp lý quan trọng để Nhân dân trực tiếp tham gia vào việc quản lý nhà nước và xã hội.

 Luật Trưng cầu ý dân do HLGVN chủ trì soạn thảo tiếp tục được các ĐBQH thảo luận, cho ý kiến tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII

Luật Trưng cầu ý dân do HLGVN chủ trì soạn thảo tiếp tục được các ĐBQH thảo luận, cho ý kiến tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII

Qua nghiên cứu dự thảo Luật Trưng cầu ý dân, chúng tôi có một số góp ý cơ bản sau đây:

Thứ nhất, cần quy định cụ thể hơn về những vấn đề trưng cầu ý dân và những vấn đề không được tổ chức trưng cầu ý dân. Tham khảo các nước, bên cạnh việc quy định các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, đồng thời cũng quy định cả các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, về các vấn đề cụ thể không đưa ra trưng cầu ý dân thì ở những nước khác nhau lại có quy định không giống nhau. Nhìn chung, pháp luật các nước quy định về các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề có tính chuyên môn sâu, cử tri khó có thể nắm bắt được nếu không được đào tạo bài bản, như các vấn đề về ngân sách, tài chính quốc gia; các vấn đề gắn với chế độ, thể chế chính trị, uy tín của nguyên thủ quốc gia như cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, địa vị pháp lý của nhà vua hoặc là các vấn đề mà chưa tổ chức trưng cầu ý dân cũng đã biết kết quả nếu như có tổ chức trưng cầu ý dân như việc tăng lương, giảm thuế. Đối với nước ta trong xây dựng Luật Trưng cầu ý dân cũng cần thiết phải quy định rõ ràng và cụ thể một số vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân như vấn đề thể chế chính trị, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm sự ổn định chính trị, xã hội; không được đưa ra trưng cầu ý dân về các vấn đề liên quan đến thuế, ngân sách và nền tài chính quốc gia bởi vì đây là vấn đề đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn cao và rất am hiểu lĩnh vực này mới có thể đưa ra được quyết định hợp lý.

Thứ hai, cần bổ sung Nhân dân là một chủ thể có quyền đề nghị trưng cầu ý dân.

Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp trong đó Nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề của Nhà nước, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, do đó Nhân dân phải có quyền trực tiếp đề đạt vấn đề thấy cần thiết để trưng cầu ý dân. Có như vậy thì quyền làm chủ của Nhân dân mới được thực hiện thực chất trên thực tế. Do đó, chúng tôi cho rằng tại Điều 14 của Dự thảo về đề nghị trưng cầu ý dân cũng cần quy định Nhân dân có quyền trình kiến nghị về trưng cầu ý dân khi có được một số lượng chữ ký nhất định nào đó.

Luật về Hội

Hiện nay các hội ở nước ta phát triển khá phong phú, đa dạng. Ngoài các đặc trưng chung của tổ chức xã hội trên thế giới (phi nhà nước, tự nguyện, phi lợi nhuận, tự quản, tự trang trải tài chính…) thì các hội ở Việt Nam cũng có những đặc điểm riêng, như: đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phần lớn đều tham gia Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, một số tổ chức được Nhà nước hỗ trợ gần như hoàn toàn kinh phí hoạt động, trụ sở làm việc, biên chế cán bộ chuyên trách… Nhìn chung, các hội đóng vai trò rất lớn đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Điều này được thể hiện qua một số điểm sau đây: tập hợp các cá nhân, nhóm, cộng đồng theo các nhu cầu xã hội; đoàn kết người dân, củng cố đồng thuận xã hội; tạo môi trường thuận lợi để người dân tham gia quản lý phát triển xã hội; tham gia xây dựng cơ chế, chính sách, pháp luật; tham gia giám sát, phản biện xã hội theo quy định của pháp luật; phối hợp với cơ quan Nhà nước trong tổ chức cung ứng các dịch vụ công; tham gia hoạt động xã hội, nhân đạo, từ thiện, vì an sinh xã hội góp phần khắc phục những hạn chế của cơ chế kinh tế thị trường.

Mặc dù có vai trò quan trọng như vậy nhưng trong quá trình chuẩn bị dự án Luật về Hội cũng có ý kiến cho rằng đây là điều không hoặc chưa cần thiết. Chúng tôi cho rằng, việc xây dựng Luật về Hội sẽ phù hợp với xu thế phát triển xã hội và nhu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Hiện nay dự thảo Luật về hội đang được Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ soạn thảo; có đưa vào chương trình làm việc của kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII để Quốc hội cho ý kiến lần đầu.

Chúng tôi nhận thấy khi xem xét dự thảo Luật về Hội cần bám sát nội dung, tinh thần của Hiến pháp về quyền hội họp, lập hội của công dân (Điều 25 Hiến pháp năm 2013). Trong đó cần lưu ý quyền lập hội gồm ba lĩnh vực cơ bản là: 1) Quyền thành lập hội; 2) Quyền  gia nhập hội; 3) Hoạt động, điều hành các hội. Quyền thành lập và gia nhập các hội là nội dung chủ yếu của quyền tự do lập hội. Thực tiễn xây dựng pháp luật ở nhiều nước trên thế giới cho thấy mối quan hệ giữa quyền thành lập hội và vấn đề quản lý nhà nước về hội là vấn đề mấu chốt của Luật về hội, ảnh hưởng đến nội dung, cách thức quy định về quyền lập hội. Liên quan đến vấn đề này, dự thảo Luật có các quy định khá chặt chẽ về vấn đề đăng ký thành lập hội, phê duyệt điều lệ hội… và dành riêng chương VII để quy định về “Quản lý nhà nước về Hội”. Mặc dù về mặt sử dụng từ ngữ, dự thảo Luật đã thay cụm từ “xin phép thành lập hội” bằng cụm từ “đăng ký thành lập hội”. Tuy nhiên, về mặt bản chất thì vẫn chưa có sự thay đổi trong tư tưởng xây dựng luật. Dự thảo luật vẫn nặng về tư tưởng chỉ xem hội là đối tượng chịu sự quản lý nhà nước.

Xuất phát từ những điểm trên, chúng tôi cho rằng dự thảo Luật nên có sự đơn giản hóa trong quy trình thành lập hội, giảm bớt sự hành chính hóa đối với việc thành lập các tổ chức xã hội. Bên cạnh đó, hiện nay điều 9 của dự thảo có quy định 6 điều kiện để thành lập hội, trong đó có điều kiện: “Lĩnh vực hoạt động chính không trùng lắp với lĩnh vực hoạt động chính của hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trong cùng phạm vi hoạt động”. Chúng tôi cho rằng quy định này sẽ làm hạn chế sự phát triển đa dạng của các hội, làm giảm tính cạnh tranh giữa các hội.

Song song với việc đơn giản hóa thủ tục thành lập hội, chúng tôi cho rằng Nhà nước nên tập trung thúc đẩy cơ chế tự chịu trách nhiệm và tự giám sát hoạt động của Hội thông qua quản trị nội bộ hơn là qua cơ chế báo cáo và giám sát của cơ quan nhà nước. Nói như vậy không có nghĩa là bỏ hoàn toàn hình thức báo cáo và giám sát của Nhà nước. Nhà nước vẫn phải thực hiện các hoạt động này, đặc biệt là giám sát tài chính. Đây là điều quan trọng vì trong cuộc sống đa dạng với hàng trăm nghìn Hội được thành lập và hoạt động, việc quản lý giám sát của các cơ quan hành chính nhà nước là rất tốn kém, nếu như không nói là không xuể. Chính vì vậy, Luật về hội cần quy định rõ ràng các Hội sẽ phải có cơ chế quản trị nội bộ minh bạch, trách nhiệm giải trình rõ ràng với cơ quan cấp phép hoạt động (Bộ nội vụ/Sở Nội vụ), với công chúng, các nhà tài trợ và các thành viên của hội. Có như vậy trách nhiệm và hoạt động minh bạch, hiệu quả, và độc lập tự chủ của Hội mới được đảm bảo.

Hoàn thiện một số quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Cần sửa đổi bổ sung một số quy định liên quan đến hoạt động của Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam để Nhân dân có cơ sở kiểm soát quyền lực Nhà nước
Cần sửa đổi bổ sung một số quy định liên quan đến hoạt động của Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam để Nhân dân có cơ sở kiểm soát quyền lực Nhà nước

Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) là chủ thể đóng vai trò quan trọng trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân. Qua 16 năm thi hành Luật MTTQ Việt Nam năm 1999 cho thấy vẫn còn khá nhiều vấn đề bất cập xoay quanh hoạt động giám sát của MTTQ. Năm 2015, Luật MTTQ Việt Nam mới được ban hành với những thay đổi khá tích cực về các vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát và phản biện xã hội của MTTQ. Tuy vậy, nếu chỉ riêng Luật MTTQ Việt Nam thì chưa đưa cơ chế giám sát, phản biện xã hội thành hiện thực được.

Theo chúng tôi, trước hết, cần sớm có văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để quy định chi tiết Điều 25 và điều 34 của Luật Mặt trận về các hình thức giám sát và phản biện xã hội vì trên thực tế, giám sát và phản biện bằng hình thức nào là rất quan trọng. Về chủ thể giám sát và phản biện xã hội, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 cũng chưa làm rõ mà chủ yếu quy định cho Ủy ban/Đoàn Chủ tịch của MTTQ, chưa quy định những trình tự, thủ tục và khi nào thì đề nghị các tổ chức thành viên giám sát, phản biện, khi nào thì phối hợp với các thành viên giám sát/ phản biện; chưa quy định những cơ chế đầy đủ, cụ thể về giám sát từng lĩnh vực riêng biệt của công tác này, đặc biệt là giám sát cán bộ, công chức Nhà nước, đảng viên, giám sát hoạt động của cơ quan tư pháp… Do vậy, để thực hiện công tác này cũng như để hướng dẫn các tổ chức thanh tra, tổ chức giám sát của Nhân dân thực hiện giám sát là không đơn giản, nếu cán bộ MTTQ không có bản lĩnh, năng lực. Trên thực tế, nhiều cán bộ MTTQ cũng chưa nhận thức đầy đủ và sâu sắc về vai trò giám sát của MTTQ nên nhiều khi còn chưa hiểu hết mục đích của công tác giám sát, cho rằng giám sát là đi tìm thiếu sót, khuyết điểm. Bản thân người thực thi hoạt động giám sát thì e ngại, chưa mạnh dạn, sợ ảnh hưởng đến quan hệ công tác giữa MTTQ và cơ quan Nhà nước.

Bên cạnh đó, một thực tế đang tồn tại là thiếu cơ chế tự chủ về tài chính trong tổ chức và hoạt động của MTTQ. Hiện nay có rất nhiều ý kiến cho rằng tổ chức và hoạt động của MTTQ đang bị hành chính hoá, nhà nước hoá. Lương và phụ cấp cho cán bộ mặt trận thấp, kinh phí hoạt động của MTTQ ở địa phương được Hội đồng nhân dân phân bổ theo quy định của Bộ Tài chính áp dụng chung cho các đoàn thể Nhân dân, trong khi công tác MTTQ được xem là phong phú, đa dạng hơn. Như vậy, nói giám sát, phản biện xã hội việc thực hiện chính sách pháp luật, thực hiện pháp luật dân chủ ở cấp xã của cơ quan nhà nước nói chung có lẽ chỉ đúng trên tư duy lý thuyết (ví dụ như vai trò của MTTQ trong việc hỗ trợ, phát huy vai trò giám sát của Ban Thanh tra Nhân dân là khá thấp). Chúng tôi cho rằng phải thay đổi cơ chế tài chính theo hướng tách biệt ngân sách của MTTQ khỏi ngân sách của chính quyền địa phương (đối tượng bị giám sát, phản biện). Điều này sẽ góp phần tăng cường chức năng giám sát và phản biện của MTTQ, nhất là đối với chính sách công của các địa phương. Theo mô hình đó, có thể có một ngân sách chung quốc gia cho MTTQ và phân bổ chúng từ Trung ương trực tiếp cho các địa phương. Có được một vị thế độc lập, có một nguồn kinh phí đủ huy động các lực lượng nghiên cứu, MTTQ mới có cơ sở vật chất để tạo dựng năng lực giám sát và phản biện xã hội của mình./.

ThS. Nguyễn Long Hải

CN. Trương Hồng Quang

Trả lời

Thư điện tử của bạn sẽ không được hiển thị công khai. Các trường bắt buộc được đánh dấu *